Il ritardo dei pagamenti delle PP.AA. e la risarcibilità del danno da svalutazione monetaria per i crediti tributari

di Mariella Orlando

1. Il ritardo nei pagamenti

In Italia, nel dibattito sul problema dei ritardi dei pagamenti delle PP.AA., è stata spesso trascurata  la complessa questione della economicità delle gestioni, ossia della sostenibilità dell’intero sistema di finanziamento delle Amministrazioni pubbliche, sia centrali che locali.

In particolare le amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo di dare certezza ai tempi dell’azione amministrativa per diminuire il peso della burocrazia su cittadini ed imprese. L’attività amministrativa, infatti, strutturata in processi articolati, fatti di atti e parere finalizzati alla produzione di una decisione con un atto formalizzato, può rallentare la macchina amministrativa con gravi conseguenze per chi opera con la pubblica amministrazione. Dall’approvazione della legge n. 241/90 hanno trovato concreta attuazione anche l’azione amministrativa i principi di efficienza, efficacia ed economicità. Tali principi, sanciti originariamente solo a livello costituzionale, hanno prodotto l’obbligo per ogni amministrazione pubblica di individuare i termini massimi di conclusione dei procedimenti di propria competenza, secondo la consolidata convinzione che il tempo dell’azione amministrativa ha un forte valore e impatto economico, traducendosi spesso in un costo eccessivo ed ingiustificato, sia per i cittadini che per le imprese.

Le radici della disciplina dell’attività amministrativa le ritroviamo nella legge n. 241/1990, poi modificata e reimpostata, coerentemente al nuovo dettato costituzionale degli artt. 117 e 118, con la legge n. 15/2005 e la legge n. 80/2005. Il restyling apportato alla legge 241/90, ha fatto si chi alle amministrazioni venisse richiesta un’azione più efficace attraverso il ricorso agli strumenti di interazione del diritto ricoprire un ruolo attivo nell’articolato processo amministrativo, trasformando per l’effetto, almeno nel principio amministrativo, il rapporto tra amministrazione e cittadini da un rapporto di tipo autoritativo ad uno di tipo paritario e collaborativo[1]. Purtroppo una cultura viziata nei pagamenti ha determinato nel nostro paese una crescita eccessiva dei comportamenti dilatori nei procedimenti di pagamento, facendo raggiungere a tale fenomeno dimensioni preoccupanti. In questo contesto è intervenuta la disciplina comunitaria dei ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, contenuta nella direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, recepita poi dal nostro ordinamento con il D.Lgs. 231/2000.

L’obbligo per ogni amministrazione di definire i termini massimi per la conclusione dei procedimenti amministrativi avrebbe dovuto coinvolgere anche le procedure di pagamento, ma il carattere ordinario e -sino a qualche mese fa- non perentorio dell’obbligo non disponeva alcuna sanzione  o risarcimento in caso di inosservanza del termine.

2. Le misure adottate per i  ritardi di pagamenti delle PP.AA[2].

La problematica del ritardo dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali è stata oggetto di diversi interventi legislativi finalizzati a dare concreta attuazione alla Direttiva 2000/35/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 e alla successiva Direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, recepita in anticipo nell’ordinamento italiano con il recente decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, che ha previsto, tra l’altro, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013, un termine massimo per i pagamenti della PA di sessanta giorni, nonché l’incremento degli interessi moratori che decorrono automaticamente alla scadenza del termine.

Sono stati altresì adottati diversi interventi per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie attraverso:

1) l’obbligo per le PP.AA. di adottare misure organizzative atte a garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute;

2) la previsione della responsabilità disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa, laddove questi non accertino preventivamente la conformità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio[3]. In particolare è previsto in capo al funzionario l’obbligo del preventivo accertamento della compatibilità del programma dei pagamenti sia con i relativi stanziamenti di bilancio, sia con le regole di finanza pubblica, la cui violazione comporta una responsabilità disciplinare ed amministrativa.

Con specifico riferimento alle amministrazioni statali, l’obbligo del preventivo accertamento della compatibilità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio ha avuto una sua più concreta attuazione con la previsione della predisposizione del c.d. crono-programma dei pagamenti. Il d.L. n. 95 del 2012 (legge n. 135/2012), all’art. 6, comma 10-16, per migliorare i tempi nella gestione delle risorse relativamente alle spese per somministrazioni, fornitura e appalti, introduce l’obbligo per il dirigente responsabile della gestione di predisporre un piano finanziario dei pagamenti in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza. In relazione a ciò, sono introdotte nuove disposizioni in materia di flessibilità di bilancio, consentendo di disporre in ciascun stato di previsione delle spese, tra capitoli, variazioni compensative di sola cassa, ed aumentando, rispetto a quanto consentito dalla disciplina contabile, la rimodulabilità delle autorizzazioni di spesa pluriennale.

Sono state, inoltre, introdotte misure per l’estinzione dei debiti pregressi dei ministeri esistenti alla data del 24 gennaio 2012, connessi a transazioni commerciali per acquisto di servizi e forniture, corrispondenti a residui passivi del bilancio dello Stato, disponendo, da un lato, un incremento dei fondi speciali per la reinscrizione dei residui passivi perenti per complessivi 2,7 miliardi di euro per il 2012 e, dall’altro, introducendo una modalità alternativa di estinzione dei debiti commerciali maturati alla data del 31 dicembre 2011 – in luogo del pagamento attraverso le risorse iscritte sui fondi speciali per la reinscrizione dei residui passivi perenti – consistente nell’estinzione degli stessi mediante assegnazione di titoli di Stato, su richiesta dei soggetti creditori, nel limite massimo di due miliardi di euro.

Per l’estinzione dei crediti maturati nei confronti dei Ministeri al 31 dicembre 2011 per spese relative a consumi intermedi, è stato altresì disposto l’incremento di un miliardo per il 2012 del Fondo per l’estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali (istituito ai sensi dell’articolo 1, comma 50, legge n. 266/2005).

In relazione ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali per somministrazioni, forniture e appalti, il legislatore ha introdotto una disciplina, più volte modificata, per la certificazione, da parte degli enti territoriali dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari. Il meccanismo della certificazione dei crediti è stato in seguito esteso anche agli enti del Servizio sanitario nazionale, alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali, con esclusione degli enti locali commissariati e degli enti del servizio sanitario nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro. La disciplina è stata inoltre integrata stabilendo che la certificazione dei crediti – attivazione anche attraverso una piattaforma elettronica all’uopo costituita – possa essere finalizzata a consentire al creditore la cessione del credito a favore di intermediari finanziari, oltre che pro soluto – che esonera il cedente dal rispondere dell’eventuale solvibilità del debitore – anche pro solvendo, che implica invece per il cedente l’obbligo di rispondere dell’eventuale inadempienza del debitore;

Le regole per procedere alla certificazione dei crediti sono contenute in due decreti emanati dal Ministero dell’economia e delle finanze: uno concernente la certificazione dei crediti da parte delle amministrazioni dello stato e degli enti pubblici nazionali e quello relativo alla certificazione da parte delle Regioni, degli enti locali e degli enti del Servizio Sanitario Nazionale.

I due decreti ministeriali prevedono le seguenti modalità di certificazione:

– Forma ordinaria di certificazione, che prevede il rilascio in forma cartacea della certificazione;

– Forma elettronica di certificazione, attraverso l’uso di una apposita piattaforma elettronica di certificazione predisposta dal Ministero dell’economia e finanze avvalendosi di Consip s.p.a. Tale piattaforma è operativa da ottobre 2012 e sostanzialmente prevede un sistema semplificato di certificazione, senza obblighi di redazione di atto pubblico e di notificazione in caso di cessione.

3. La legge 9 agosto 2013, n.98

Il decreto legge n. 69 del 2013, convertito con la legge 9 agosto 2013, n.98, contiene numerose misure di semplificazione che contribuiranno a recuperare lo svantaggio competitivo dell’Italia e a liberare risorse per la crescita e lo sviluppo del paese.

Si tratta di provvedimenti che sono frutto delle attività di misurazione degli oneri burocratici e di consultazione dei cittadini, delle imprese e delle loro associazioni condotte dal Dipartimento della funzione pubblica. Oltre a interventi di carattere generale, indispensabili per dare certezza ai tempi di conclusione delle pratiche, quali l’indennizzo automatico e forfetario, vi sono numerose misure che, in coerenza con gli impegni assunti in sede europea, consentiranno di ridurre i costi burocratici, di contribuire a rimettere in moto gli investimenti e di agevolare la ripresa in settori chiave quali, ad esempio, l’edilizia.

Viene introdotto il diritto all’indennizzo automatico e forfettario: in caso di mancato rispetto dei tempi per concludere le pratiche: l’amministrazione è tenuta a corrispondere una somma pari a trenta  euro per ogni giorno di ritardo, fino ad un massimo di duemila euro.  Quando è inadempiente, l’amministrazione paga una sanzione “a favore” dell’utente. In questo modo le amministrazioni saranno impegnate ad assicurare la certezza dei termini di conclusione dei procedimenti. Data la novità dell’indennizzo e i delicati aspetti finanziari ad esso collegati, la disposizione è immediatamente operativa per le domande riguardanti l’avvio e l’esercizio delle attività di impresa, presentate successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n. 69 del 2013. Entro 18 mesi, sulla base della prima sperimentazione, con un apposito decreto del Presidente del Consiglio, sentite le Regioni e i Comuni, verrà stabilita la conferma dell’indennizzo, la sua rimodulazione o estensione, anche graduale, agli altri procedimenti.

4. La pronuncia della  Corte di Cassazione sui crediti tributari

Di particolare interesse è la pronuncia della Suprema Corte in tema di risarcibilità del danno da svalutazione monetaria.

In particolare, il Collegio di Piazza Cavour ha accolto il ricorso di una società che nei primi due gradi di giudizio ha visto respingere la propria domanda di risarcimento danno ex art. 1224 secondo comma cod. civ. formulata contro l’Amministrazione Finanziaria per via di un eccessivo ritardo nel rimborso di un credito IRPEG.  La norma sopra citata stabilisce che, nelle obbligazioni che hanno per oggetto una somma di denaro, sono dovuti dal giorno della mora gli interessi legali, anche se non erano dovuti precedentemente e anche se il creditore non prova di aver sofferto alcun danno. Se prima della mora erano dovuti interessi in misura superiore a quella legale, gli interessi moratori sono dovuti nella stessa misura (primo comma). Al creditore che dimostra di aver subito un danno maggiore spetta l’ulteriore risarcimento. Quest’ultimo non è dovuto se è stata convenuta la misura degli interessi moratori (secondo comma).
Ebbene, con la sentenza impugnata per Cassazione, la CTR del Lazio ha sostenuto che la domanda di ristoro della Banca non poteva essere accolta perché il pagamento degli interessi per il rimborso delle imposte è regolato dagli articoli 44 e 44 bis del D.P.R. 602/73, che non prevedono la corresponsione di altri interessi per i danni.
L’assunto del giudice del merito è stato sconfessato dagli Ermellini che in proposito hanno chiarito che, anche con riferimento alle pretese restitutorie vantate dal contribuente nei confronti dell’Erario, opera il principio che, nel caso di ritardato adempimento di un’obbligazione pecuniaria, può liquidarsi il danno da svalutazione monetaria, sempre che il creditore deduca e dimostri che un tempestivo adempimento gli avrebbe consentito di impiegare il denaro in modo tale da elidere gli effetti dell’inflazione e salva l’applicazione, imposta dalla specificità della disciplina dell’obbligazione tributaria, di un particolare rigore nella valutazione del materiale probatorio.
La Commissione Regionale capitolina è incorsa in un errore di giudizio quando ha ritenuto non applicabile nel caso dell’obbligazione in questione il disposto del secondo comma dell’articolo 1224 del codice civile. Non si può infatti negare in astratto il diritto del contribuente al risarcimento del maggior danno da ritardo nel rimborso delle imposte; salvo adottare particolare rigore nella valutazione della prova di tale danno.

Secondo la Corte di Cassazione  tale orientamento della Commissione Tributaria Regionale contrasta con l’insegnamento delle Sezioni Unite secondo cui anche con riferimento alle pretese restitutorie vantate dal contribuente nei confronti dell’erario opera il principio che, in caso di ritardo adempimento di una obbligazione pecuniaria, può liquidarsi il danno da svalutazione monetaria, sempre che il creditore deduca e dimostri che un tempestivo adempimento gli avrebbe consentito di impegnare il denaro in modo tale da elidere gli effetti dell’inflazione e salva l’applicazione imposta dalla specificità della disciplina dell’obbligazione tributaria.

In particolare , palesemente la Corte di Cassazione afferma che la Commissione Tributaria Regionale ha errato nel ritenere non applicabile nel caso dell’obbligazione di rimborso IRPEG il disposto del secondo comma dell’art. 1224 c.c. in quanto non si può negare in astratto il diritto del contribuente al risarcimento del maggior danno da ritardo nel rimborso Irpeg, salvo adottare particolare rigore nella valutazione della prova di tale danno, proprio in ragione della specialità della fattispecie tributaria.

Per tale ragione la Corte cassa con rinvio alla commissione Tributaria Regionale al fine di procedere alla concreta e rigorosa disamina delle prove al riguardo offerte dal contribuente, verificando che la domanda della stessa risulti sorretta non dalla mera allegazione della sua qualità di imprenditore e dalla mera deduzione del fenomeno inflattivo come fatto notorio, bensì da specifiche indicazioni in ordine al danno derivante dalla indisponibilità del denaro determinata dall’inadempimento dell’erario.