Diritto Amministrazione digitale

L’e-government e le nuove tecnologie informatiche al servizio della comunicazione

(di Domenico Annunziato Modaffari)

Con il termine e-government (amministrazione digitale) s’intende il processo di informatizzazione della Pubblica amministrazione, ossia secondo la definizione contenuta nella Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione europea[i] “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.

La finalità dell’e-government è quella di costruire un rapporto più diretto e trasparente fra Pubblica amministrazione e cittadino, di tipo consensuale, partecipativo e di offrire elettronicamente i servizi pubblici agli utenti tentando di ridurre ed eliminare del tutto il digital divide per rendere più efficiente l’azione amministrativa.

Tale sforzo produce come risultato da una parte, il miglioramento della qualità dei servizi pubblici erogati ai cittadini e dall’altra una riduzione dei costi per giungere ad un nuovo modello, quello dell’amministrazione condivisa[ii], ossia un sistema cooperativo a rete, non gerarchizzato, nel quale i diversi livelli di governo operano attraverso un approccio condiviso, partecipato e integrato alle problematiche connesse allo sviluppo dei processi decisionali della Pubblica amministrazione.

Essenzialmente, l’e-government comprende tre categorie d’azione: “quelle di informatizzazione, dirette a migliorare l’efficienza operativa interna delle singole amministrazioni, quelle dirette ad informatizzare l’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese implicanti una integrazione tra i servizi delle varie amministrazioni; infine, quelle dirette a consentire l’accesso telematico degli utilizzatori finali ai servizi della PA e alle sue informazioni”[iii].

L’e-government rappresenta l’applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra cittadini e Pubbliche amministrazioni con il fine di renderle, in primo luogo, più rapide ed efficienti. L’erogazione dei servizi attraverso l’uso delle moderne tecnologie, per il miglioramento dell’efficienza, in termini di costi e qualità dei servizi è stato solennemente riconosciuto con il D. Lgs. n. 39/93. Oggi, le nuove tecnologie devono essere messe al servizio della costruzione di un nuovo rapporto tra Pubblica amministrazione e cittadino che pone quest’ultimo al centro, nell’ottica della realizzazione di un inedito modello di cittadinanza[iv].

A tal proposito è doveroso fare un cenno, al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), che riunisce i principi alla base dell’Amministrazione digitale. Esso promuove e regola la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale, utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione all’interno della Pubblica amministrazione e nei rapporti tra amministrazione e privati[v].

Il testo normativo comprende: il Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, pubblicato in G.U. del 16 maggio 2005, n. 112 – S.O. n. 93 “Codice dell’amministrazione digitale”; il Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159, pubblicato in G.U. del 29 aprile 2006, n. 99 – S.O. n. 105 “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante Codice dell’amministrazione digitale”; Le Linee guida per i siti web delle P.A. ‐ 2011; il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1 aprile 2008 – le Regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di connettività previste dall’art. 71, comma 1bis del Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il “Codice dell’Amministrazione Digitale”; il Decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito in Legge 28 gennaio 2009, n. 2 che ha introdotto modifiche al CAD; la Legge 18 giugno 2009, n. 69, che ha introdotto il comma 2 ter e 2 quater all’art. 54 del CAD in materia di contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni Decreto legislativo n. 235 del 30 dicembre 2010, che ha modificato e integrato il CAD.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale può essere considerato come un vero e proprio statuto del cittadino digitale con tutto il corredo di diritti che esplicitano e definiscono in maniera puntuale e stringente i caratteri dell’e-government[vi];basti ricordare il diritto all’uso delle tecnologie per i rapporti con le Pubbliche amministrazioni (art. 3); il diritto all’accesso e all’invio di documenti digitali (art. 5); il diritto a ricevere le comunicazioni pubbliche via e-mail tramite la Posta Elettronica Certificata (art. 6); il diritto alla qualità dei servizi e alla misura della soddisfazione (art. 7); il diritto alla partecipazione digitale (art. 8).

Importanti passaggi normativi si rinvengono nell’art. 3 del presente Codice, il quale stabilisce il diritto di cittadini e delle imprese “a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le Pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente Codice”, con devoluzione della materia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. In altri termini, i cittadini e le imprese hanno il diritto di utilizzare gli strumenti ITC per chiedere ed ottenere documenti, per avere informazioni e chiarimenti, per segnalare disservizi, per presentare reclami ed esposti, ecc[vii].

L’art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale proclama, invece, il diritto alla partecipazione al processo amministrativo e al diritto di accesso ai documenti amministrativi esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, secondo quanto disposto dagli artt. 59 e 60 del D.p.R. n. 445/2000. Al comma 2, viene sancito un vero e proprio diritto all’invio di documenti in formato digitale e l’obbligo corrispondente per le Pubbliche amministrazioni di riceverli tramite mezzi informatici.

Il diritto all’e-government si sostanzia come il diritto del soggetto a partecipare attivamente al circuito tecnologico delle informazioni, ad esercitare il diritto all’accesso telematico[viii]. Il concetto di trasparenza, quale strumento per garantire il “buon andamento e l’imparzialità della Pubblica amministrazione”, ha trovato pieno riconoscimento normativo nella Legge n. 241/1990 successivamente modificata, secondo cui l’attività amministrativa è retta dal principio di trasparenza, economicità, efficacia, imparzialità e pubblicità.

Il nodo cruciale del Codice dell’Amministrazione Digitale resta quello dell’effettività dei diritti in esso proclamati e, soprattutto il reale numero di coloro (purtroppo la maggioranza degli utenti) che sono esclusi dal concreto esercizio del diritto all’uso delle nuove tecnologie (digital divide) con insanabile violazione dell’art. 3, comma 2, Cost.

In questo panorama il Codice presenta una serie di “nuovi diritti digitali” ma di difficile attuazione e lo sforzo di chi opera nella Pubblica amministrazione è quello di sensibilizzare i cittadini/utenti circa la possibilità di avvalersi delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ITC) nonostante le differenze sociali, culturali, economiche ed anagrafiche che ancora sono presenti in molte aree del Paese e che rendono vano l’esercizio concreto di detti diritti.

In questo scenario, orientare al servizio e alle esigenze della società l’azione amministrativa significa mantenere sotto controllo il grado di soddisfacimento dell’utenza e operare per migliorarlo[ix]. Un’efficiente pubblica amministrazione è considerata elemento fondamentale di sviluppo, di trasparenza e di democrazia per ogni Paese e l’e-government rappresenta un passaggio innovativo fondamentale nell’evoluzione del rapporto cittadino/utente con la Pubblica amministrazione.

La possibilità di migliorare la qualità di vita dei cittadini attraverso la fornitura di servizi pubblici più aderenti alle loro esigenze è presupposto essenziale per un effettivo miglioramento della Pubblica amministrazione. Ma tale effettivo miglioramento non passa solo attraverso una singola area di intervento ma cogliendo le opportunità del sistema organizzativo e dei suoi processi operativi e di servizio, della formazione delle risorse umane, dell’adeguamento del quadro normativo.

La Pubblica amministrazione assume un ruolo non solo di importante area strategica di investimento per le tecnologie ICT, ma di frontiera di soluzioni, di orientamento, di reale innovazione e di potente fattore di trasformazione e di sviluppo[x].Questione centrale diventa allora la capacità di governare i processi culturali interni ad ogni organizzazione, per implementare e sviluppare le capacità di scambio con l’ambiente e i processi di innovazione[xi].

Negli ultimi quindici anni si è assistito al consolidamento delle nuove tecnologie dell’informatica al servizio della comunicazione, con una crescita di trasparenza rispetto ad atti, attività e servizi della Pubblica amministrazione. Inoltre, vi è stato un incremento esponenziale della partecipazione attiva dei cittadini attraverso i nuovi strumenti dell’interazione digitale e un miglioramento dei processi di formazione interna alle Pubbliche amministrazioni; un contesto operativo nel quale la Pubblica amministrazione cerca di mettere a disposizione un’insieme diversificato e integrato di canali di contatto con l’utente (oltre a quelli tradizionali, nuovi servizi ed applicazioni on line come i social network, i blog, i forum, yotube, twitter, che permettono uno spiccato livello di interazione) e ove appaiono sempre più determinanti le tecnologie di relazione e comunicazione per combattere l’analfabetismo digitale (o digital divide).

Alla modernità delle leggi si contrappone l’inerzia delle parti, ai casi di eccellenza di alcune amministrazioni si accompagnano vaste aree di inefficienza con differenze territoriali e settoriali notevoli, una cultura organizzativa che risente di una scarsa attenzione alla formazione e all’orientamento.

Cresce l’esigenza di dare completa attuazione alla Legge n. 150/2000 rimasta sostanzialmente inattuata per le inefficienze organizzative all’interno e per le implicazioni tecnologiche connesse. A causa della complessità delle connessioni tra le funzioni comunicative che vanno configurandosi dentro le organizzazioni pubbliche, occorre promuovere un contributo culturalmente diverso per la configurazione di nuovi modelli organizzativi e per individuare contesti applicativi inediti in relazione ai diritti di cittadinanza e alle condizioni di servizio la cui qualità è alla base del funzionamento complessivo del sistema-Paese.

La comunicazione istituzionale è parte di molti processi che, in un sistema complesso, attraversano i rapporti tra istituzioni e società e l’open Government è un elemento essenziale e determinante delle trasformazioni in atto[xii].

L’open Government è un governo, centrale e locale, aperto e condiviso, trasparente basato su modelli, strumenti e tecnologie che consentono alle amministrazioni di essere aperte e trasparenti nei confronti dei cittadini e delle imprese e di tutti gli stakeholders onde favorire l’abbattimento dei tempi e dei costi relativi all’erogazione dei servizi ai cittadini e imprese, migliorando l’efficienza e l’efficacia e garantendo un controllo pubblico costante sull’operato e le performance delle amministrazioni.

Ciò garantisce in questo modo l’accountability, ossia l’attitudine a rendere rendicontabili tutte le attività di amministrazione della cosa pubblica e a offrire l’immagine di un’amministrazione trasparente, attraverso la diffusione delle informazioni relative al suo funzionamento. Inoltre, l’open Government consente alle amministrazioni di prendere decisioni più puntuali circa i servizi e le politiche da attuarsi sul territorio; è direttrice di sviluppo delle pratiche di innovazione, ovvero del processo di continuo miglioramento derivante dall’interazione intelligente tra cittadini, imprese e Enti pubblici diversi e migliora la qualità di vita dei cittadini attraverso la fornitura di nuovi servizi pubblici più aderenti alle loro esigenze.

[i] Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione europea “Il Ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa”

[ii]Gregorio Arena, E-government e nuovi modelli di amministrazione, in Studi in onore di Gianni Ferrara, Torino, Giappichelli 2006, pp. 129-144

[iii] Massimo Perin, Internet e semplificazione amministrativa, in G. Cassano (a cura di), Diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’Internet, Milano, Ipsoa, 2002

[iv]Mattia Miani, Comunicazione pubblica e nuove tecnologie, Bologna, Società editrice il Mulino, 2005, pag. 30

[v]http://egov.formez.it/content/sintesi-introduttiva-al-codice-dellamministrazione-digitale

[vi]http://egov.formez.it/content/sintesi-introduttiva-al-codice-dellamministrazione-digitale

[vii]http://www.urp.gov.it/Sezione.jsp?idSezione=243

[viii]Vittorio Frosini, L’orizzonte giuridico dell’Internet, in Dir. Inf., n. 2/2000, p. 275

[ix]Franca Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Carocci Editore, Roma, 2000, pag. 210

[x]Idem, p. 10

[xi]Carla Bertolo, L’interfaccia e il cittadino. Comunicazione pubblica, tra tecniche e riflessività, Milano, Edizioni Angelo Guerini e Asssociati, 2005 pag. 132

[xii]http://qualitapa.gov.it/relazioni-con-i-cittadini/open-government/

 

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