{"id":4075,"date":"2014-03-04T22:58:54","date_gmt":"2014-03-04T21:58:54","guid":{"rendered":"http:\/\/www.economiaediritto.it\/?p=4075"},"modified":"2014-03-05T09:32:47","modified_gmt":"2014-03-05T08:32:47","slug":"quale-futuro-per-le-garanzie-procedimentali-dellart-37-bis-commi-4-e-5-del-d-p-r-n-60073","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/en\/quale-futuro-per-le-garanzie-procedimentali-dellart-37-bis-commi-4-e-5-del-d-p-r-n-60073\/","title":{"rendered":"Quale futuro per le \u201cGaranzie procedimentali\u201d dell\u2019art. 37-bis, commi 4 e 5 del d.P.R. n. 600\/73?"},"content":{"rendered":"<p style=\"text-align: justify;\"><strong>(di Serena Giglio e Alessandro Blatti)<\/strong><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">L\u2019articolo 37-<i>bis<\/i>, rubricato: \u201c<i>Disposizioni antielusive<\/i>\u201d \u00e8 collocato nell\u2019ambito dei vari articoli del d.P.R. n. 600\/1973 che disciplinano i poteri e le modalit\u00e0 di accertamento di cui dispone l\u2019Amministrazione finanziaria. In breve, tale norma prevede in capo alla stessa Amministrazione la possibilit\u00e0 di disconoscere i vantaggi fiscali realizzati nell\u2019ambito di atti, fatti e negozi, anche collegati tra loro, privi di valide ragioni economiche e diretti ad aggirare gli obblighi ed i divieti previsti nell\u2019ordinamento tributario.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">E difatti, come osservato da autorevole dottrina (cfr. F. Tesauro, in \u201c<i>Istituzioni di diritto tributario, parte generale<\/i>\u201d, undicesima edizione, Milano 2012, p.242 e ss.) \u201c<i>L\u2019elusione non \u00e8 &lt;&lt;violazione&gt;&gt;, ma &lt;&lt;aggiramento&gt;&gt; di precetti fiscali. E\u2019 un comportamento formalmente conforme alle norme (norme impositive, o norme di favore) ma non alla loro<\/i> <i>ratio; l\u2019elusione realizza un &lt;&lt;risparmio fiscale&gt;&gt;, e non \u00e8 giustificata da valide ragioni extrafiscali. Il contribuente che elude evita di realizzare il presupposto della tassazione pi\u00f9 onerosa seguendo un percorso anomalo, abusivo. <\/i>[\u2026] <i>l\u2019elusione pu\u00f2 essere contrastata con norme a contenuto espressamente antielusivo, che disciplinano fattispecie espressamente qualificate come elusive. Con le norme espressamente antielusive, il legislatore non introduce una modifica delle ordinarie norme impositive, ma attribuisce all\u2019Amministrazione finanziaria il potere di qualificare come elusiva una determinata operazione e di imporre il pagamento del tributo eluso. Vi sono ordinamenti in cui sono presenti norme espressamente antielusive di portata generale; il caso pi\u00f9 noto \u00e8 quello tedesco. Nell\u2019ordinamento italiano non vi \u00e8, in forma esplicita, una clausola antielusiva generale. Una norma espressamente antielusiva \u00e8 l\u2019art. 37-bis del D.p.r. 29 settembre 1973, n. 600<\/i>\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Al riguardo, \u00e8 tuttavia opportuno segnalare che, a fronte di un cos\u00ec potente strumento che il Legislatore ha fornito all\u2019Amministrazione finanziaria per accertare i casi di elusione fiscale, vi sono delle altrettanto forti condizioni richieste a pena di nullit\u00e0, espressamente previste dai commi 4 e 5 dell\u2019articolo in esame, cui la stessa Amministrazione deve necessariamente attenersi al fine dell\u2019emissione di un avviso di accertamento basato sull\u2019articolo <i>de quo<\/i>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">E difatti, i commi 4 e 5 del suddetto articolo (ribattezzati anche, \u201c<i>Garanzie procedimentali<\/i>\u201d) prevedono che:<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">\u201c<i>4.<\/i> <i>L&#8217;avviso di accertamento \u00e8 emanato, a pena di nullit\u00e0, previa richiesta al contribuente anche per lettera raccomandata, di chiarimenti da inviare per iscritto entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta nella quale devono essere indicati i motivi per cui si reputano applicabili i commi 1 e 2. <\/i><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><i>5.\u00a0Fermo restando quanto disposto dall&#8217;articolo 42, l&#8217;avviso d&#8217;accertamento deve essere specificamente motivato, a pena di nullit\u00e0, in relazione alle giustificazioni fornite dal contribuente e le imposte o le maggiori imposte devono essere calcolate tenendo conto di quanto previsto al comma 2.\u201d <\/i><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Ebbene, occorre rilevare che, in senso pressoch\u00e9 monolitico, le sentenze delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. 23 dicembre 2008, nn. 30055, 30056, 30057) hanno affermato che le garanzie recate dalla menzionata disposizione antielusiva esprimono principi imprescindibili, di tal che, a partire dall\u2019introduzione dell\u2019art. 37-bis, d.P.R. n. 600, citato, l\u2019esercizio del sindacato antielusivo avulso dalla concessione delle suddette garanzie previste dallo stesso art. 37-bis, commi 4 e 5, determina la nullit\u00e0 dell\u2019atto impositivo emesso anche in quei casi in cui vengano mosse contestazioni relative al c.d. \u201cabuso del diritto\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">E, difatti, se le fattispecie contemplate dall\u2019art. 37-bis e quelle contrastate dal principio antiabuso risultano tra loro \u201cegualmente elusive\u201d, allora, quest\u2019ultime dovranno essere oggetto dello stesso trattamento sotto ogni profilo, ivi incluso quello procedimentale. Diversamente, l\u2019art. 3 Cost. \u00a0&#8211; peraltro anch\u2019esso alla base del principio antiabuso &#8211; non potrebbe dirsi pienamente attuato.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Infatti, dal lato sostanziale, ossia della loro imponibilit\u00e0, \u201c<i>dette fattispecie verrebbero ricondotte ad una comune regola impositiva in applicazione dell\u2019art. 53 Cost, e quindi risulterebbero trattate allo stesso modo cos\u00ec come richiesto dall\u2019art. 3 Cost.;tuttavia lo \u201cstrumento\u201d dell\u2019inopponibilit\u00e0 &#8211; dalla cui applicazione consegue, peraltro, la possibilit\u00e0 stessa di trattare parimenti fattispecie formalmente diverse &#8211; verrebbe ad essere applicato secondo due distinti moduli a seconda della norma (art. 37-bis) o principio (abuso del diritto) invocato. Sennonch\u00e9 un siffatto trattamento risulterebbe in contrasto con la sostanziale omogeneit\u00e0 tra le fattispecie abusive e le fattispecie elusive ex art. 37-bis<\/i>\u201d (cfr.: A. Giannelli, \u201c<i>Abuso del diritto con garanzie procedurali<\/i>\u201d, Riv. Del Notariato, n. 5\/2011).<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Ed, invero, anche secondo la Corte di Giustizia Europea il diritto al contraddittorio endo-procedimentale assurge a valore di principio fondamentale dell\u2019Ordinamento e al contribuente non pu\u00f2 essere negata la possibilit\u00e0 di esporre le proprie ragioni prima della conclusione del procedimento tributario ovverosia prima dell\u2019emanazione di un provvedimento accertativo e tali ragioni devono essere effettivamente esaminate dall\u2019Autorit\u00e0 fiscale.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Come precisato dai Giudici della Corte di Giustizia nella nota sentenza \u201cSoprop\u00e8\u201d, \u201c<i>il rispetto del diritto di difesa costituisce un principio comunitario che trova applicazione ogniqualvolta l\u2019amministrazione finanziaria si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto ad esso lesivo. In forza di tale principio, i destinatari di decisioni che incidono sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l\u2019amministrazione intende fondare la sua decisione<\/i>\u201d (cfr. Corte di Giustizia Europea, sentenza 18 dicembre 2008, causa C-349\/07). E tale principio \u00e8 stato recentemente riconosciuto anche dalla Giurisprudenza di merito che ha sostenuto come \u201c<b><i><span style=\"text-decoration: underline;\">le garanzie procedimentali rafforzate introdotte dall\u2019art. 37-bis devono applicarsi ad ogni caso di elusione fiscale, anche se contestata sulla base del principio generale dell\u2019abuso del diritto ovvero dell\u2019art. 53 Cost.<\/span><\/i><\/b><i> od, ancora, delle norme speciali applicabili in funzione antielusiva, come l\u2019art. 20 del TU sull\u2019imposta di registro. <b><span style=\"text-decoration: underline;\">Ragionare diversamente e non ritenere applicabili dette garanzie procedimentali determinerebbe una palese violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza, non essendo costituzionalmente legittimo trattare diversamente fattispecie ugualmente elusive<\/span><\/b><\/i>\u201d (cfr. Commissione Tributaria Provinciale di Milano, Sez. 42, 21 febbraio 2011, n. 54; in senso conforme v. Commiss. Trib. Prov. Emilia-Romagna Reggio Emilia Sez. I, 29 novembre 2010, n. 242, ancora Commissione Tributaria Provinciale di Genova, Sez. 1, 24 gennaio 2011, n. 2 che ha statuito che la norma antielusiva contiene \u201c<i>un principio ad ampio spettro<\/i>\u2026(omissis)<i> detto principio cos\u00ec come elaborato dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria, rappresenta un criterio interpretativo del sistema applicabile anche alle ipotesi di abuso del diritto<\/i>\u201d; infine, v. anche Commissione Tributaria Provinciale di Brescia, Sez. 7, 18 febbraio 2011, n. 14, che giunge ad analoghe conclusioni).<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Peraltro, se ci si chiede cosa giustifichi il rinvio da parte della giurisprudenza di legittimit\u00e0 allo strumento dell\u2019inopponibilit\u00e0 anche nel caso dell\u2019abuso del diritto, si ritiene di dover far riferimento all\u2019equivalenza delle fattispecie astratte contemplate tanto dall\u2019abuso del diritto quanto dall\u2019art. 37-<i>bis<\/i>, primo comma. Diversamente, si dovrebbe attribuire alla Corte la volont\u00e0 di trattare egualmente fattispecie tra loro non equivalenti. Considerata l\u2019assurdit\u00e0 di una tale conclusione, se ne ricava una conferma indiretta del principio enunciato dalla citata giurisprudenza di merito.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Se poi si considera che le operazioni indicate dal comma terzo dell\u2019art. 37-bis sono state selezionate dal Legislatore proprio in virt\u00f9 del loro frequente utilizzo nei vari disegni elusivi, la mancata applicazione delle garanzie previste dall\u2019art. 37-bis alle contestazioni fondate sull\u2019abuso del diritto di fattispecie non ricomprese nel citato comma terzo, non pu\u00f2 che ritenersi portatrice di un ulteriore paradosso: le fattispecie oggetto di minori tutele risulterebbero essere proprio quelle ritenute meno \u201cpericolose\u201d dallo stesso Legislatore.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">\u201c<i>Si ritiene, inoltre, opportuno osservare che il rispetto del particolare procedimento recato dell\u2019art. 37-bis si presenta quale elemento costitutivo della possibilit\u00e0 stessa di ricorrere allo \u201cstrumento\u201d dell\u2019inopponibilit\u00e0 da parte dell\u2019Amministrazione. Infatti, nel medesimo momento in cui il Legislatore ha dotato l\u2019Amministrazione dello \u201cstrumento\u201d dell\u2019inopponibilit\u00e0 che lo stesso ha ritenuto di subordinarne l\u2019applicazione al rispetto di una specifica procedura. Tale circostanza appare giustificata dal fatto che nell\u2019ambito delle contestazioni antielusive la pretesa dell\u2019Amministrazione viene a dipendere da una riqualificazione delle fattispecie imponibili secondo un diverso modulo giuridico rispetto a quello voluto e dichiarato dal contribuente. \u00c8 parso, quindi, logico subordinare l\u2019esercizio di un cos\u00ec penetrante potere dell\u2019Amministrazione non solo ad una particolare cautela nella fase della riscossione della maggiore imposta accertata, ma anche alla partecipazione (in chiave di contradditorio) del contribuente al procedimento teso all\u2019eventuale superamento, ovvero conferma, della forma giuridica delle operazioni dallo stesso correttamente dichiarate e su cui aveva posto il proprio ragionevole affidamento. In tale ottica appare, perci\u00f2, giustificata la previsione recata dal quarto comma dell\u2019art. 37-bis in merito alla nullit\u00e0 dell\u2019avviso di accertamento antielusivo ove non sia stato preceduto dall\u2019invio di un\u2019opportuna richiesta di chiarimenti al contribuente. Peraltro, la partecipazione del contribuente appare fondamentale per il buon andamento dell\u2019azione amministrativa, non solo in ragione della particolare complessit\u00e0 della fattispecie oggetto di contestazione, ma anche in considerazione del fatto che in genere il contribuente \u00e8 il depositario degli elementi (ad es. le ragioni economiche) eventualmente in grado di giustificare l\u2019operazione contestata. A garanzia dell\u2019effettivit\u00e0 di tale procedimento, il Legislatore ha, quindi, imposto &#8211; a pena di nullit\u00e0 &#8211; la specifica motivazione dell\u2019avviso di accertamento in relazione ai chiarimenti forniti dal contribuente (art. 37-bis, comma quinto).Il rapporto tra il generale obbligo di motivazione degli atti amministrativi (art. 3, L. n. 241\/1991) e la c.d. \u201cmotivazione rafforzata\u201d prevista dal comma 5 dell\u2019art. 37-bis per gli avvisi \u201cantielusivi\u201d, conferisce, quindi, particolare rilevanza al ruolo del contraddittorio tra Fisco e contribuente. Tale previsione si giustifica, peraltro, anche alla luce del principio d\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019agire amministrativo che impone di considerare la totalit\u00e0 degli elementi acquisiti nella fase istruttoria nella motivazione dell\u2019atto da emanarsi- ivi inclusi i chiarimenti resi in sede contraddittoria dal contribuente.<\/i><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\"><i>Pertanto, le particolari previsioni recate dai commi quarto e quinto dell\u2019art. 37-bis appaiono caratterizzare in modo intrinseco, e costitutivo, l\u2019utilizzo dello \u201cstrumento\u201d dell\u2019inopponibilit\u00e0 da parte dell\u2019Amministrazione<\/i>\u201d (Cfr.: Giannelli, op. citata).<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Ebbene, se anche le fattispecie abusive risultano inopponibili al Fisco secondo la stessa regola fissata dall\u2019art. 37-bis, il potere di accertamento dell\u2019Amministrazione finanziaria dovr\u00e0 ritenersi parimenti subordinato al rispetto del procedimento previsto dai commi quarto e quinto dell\u2019articolo <i>de quo.<\/i><\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Se, infatti, come precisato dalla stessa Corte di Cassazione, l\u2019art. 37-<i>bis<\/i> \u00e8 un mero sintomo dell\u2019esistenza di una regola antielusiva generale, non si vede come le garanzie previste in occasione della codificazione del sintomo di tale regola non debbano poi valere in misura piena anche nei casi in cui detta regola sia oggetto di diretta applicazione. Ragionare diversamente non pu\u00f2 che portare ad un risultato inaccettabile: trattare diversamente fattispecie sottoposte al medesimo potere di accertamento.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">L\u2019incontestabilit\u00e0 di tale ricostruzione \u00e8 intuibile, del resto, sol che si ponga mente alla circostanza che nell\u2019ottobre del 2011 \u00e8 stato posto un <i>question time<\/i> \u2013 il n. 5-05602 a firma dell\u2019On. Fugatti relativo ad \u201c<i>Interventi per la disciplina dell\u2019abuso del diritto in materia tributaria<\/i>\u201d &#8211; alla Commissione Finanze della Camera con il quale sono stati chiesti chiarimenti, tra le altre cose, circa l\u2019applicabilit\u00e0 delle garanzie procedimentali previste dal comma 4 e 5 dell\u2019art. 37-bis d.P.R. n. 600\/73 anche alla fattispecie dell\u2019abuso del diritto.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Al riguardo, nel testo della risposta si legge <b><span style=\"text-decoration: underline;\">che lo stesso Dipartimento delle finanze<\/span><\/b> rileva che sarebbe \u201c<i>certamente auspicabile una previsione normativa volta a coordinare l\u2019attuale norma antielusiva con il principio dell\u2019abuso del diritto, richiamato dalla giurisprudenza di Cassazione, che avrebbe cos\u00ec il merito di definire i confini e le modalit\u00e0 di applicazione di detto principio, <b><span style=\"text-decoration: underline;\">garantendo, al contempo, l\u2019affidamento del contribuente attraverso le tutele gi\u00e0 previste nell\u2019applicazione dell\u2019art. 37-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 600\/73<\/span><\/b><\/i>\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">In definitiva, tutti gli operatori specializzati \u2013 a tutti i livelli (dottrina, giurisprudenza, atti parlamentari) \u2013 rilevano come l\u2019abuso del diritto abbia natura procedimentale, posto che anche l\u2019art. 37-bis risulta collocato tra le disposizioni relative ai controlli e all\u2019accertamento (e quindi non tra quelle sostanziali). Di conseguenza, \u201c<i>non \u00e8 possibile che per le disposizioni dell\u2019articolo 37-bis del d.P.R. 600\/1973 vi siano fortissime garanzie procedimentali a favore del contribuente prima della rettifica (richiesta di informazioni prima di emettere l\u2019atto e motivazione &lt;rinforzata&gt; a pena di nullit\u00e0 del medesimo), mentre per le situazioni riguardanti l\u2019abuso queste garanzie non vi siano\u201d<\/i> (cfr.: D. Deotto, \u201c<i>Abuso del diritto alla ricerca di difese solide<\/i>\u201d, in Il Sole 24 ore del 28 ottobre 2011).<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Tuttavia, tutto quanto appena riportato \u00e8 stato di recente posto nuovamente in discussione attraverso la recente Ordinanza della Corte di Cassazione n. 2473\/2013 che ha sollevato questione di legittimit\u00e0 Costituzionale del comma 4 della norma in esame \u201c<i>laddove quest\u2019ultimo sanziona con la nullit\u00e0 l\u2019avviso di accertamento \u201cantielusivo\u201d che non sia stato preceduto da richiesta di chiarimenti nelle forme e nei tempi ivi prescritti<\/i>\u201d.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">In breve, la questione posta all\u2019attenzione della Suprema Corte vede coinvolta una societ\u00e0 che aveva impugnato un avviso di accertamento, relativo a presunte operazioni elusive, in quanto emesso sei giorni prima del decorso del termine di sessanta giorni previsto dal comma in esame.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Ebbene, una delle argomentazioni su cui poggia il ragionamento degli \u201cErmellini\u201d riguarda il confronto con altre norme dell\u2019ordinamento domestico che vengono ritenute avere carattere anti-elusivo. Tra queste viene richiamato l\u2019articolo 20 del d.P.R. n. 131\/1986.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Invero, occorre fare un breve cenno al fatto che l\u2019articolo appena richiamato dalla Suprema Corte non \u00e8 unanimemente ritenuto essere norma avente carattere antielusivo. Tuttavia, la Corte pone l\u2019accento sul fatto che tale norma non preveda, come condizione ai fini della propria applicabilit\u00e0, la garanzia del contraddittorio endoprocedimentale attraverso la richiesta al contribuente di fornire chiarimenti entro il sopra richiamato lasso di tempo di 60 giorni n\u00e9, tantomeno, commini la pena della nullit\u00e0 nei casi in cui venga ignorato tale obbligo, cos\u00ec come disposto, invece, dall\u2019attuale formulazione del comma 4 dell\u2019articolo 37- <i>bis<\/i>.<\/p>\n<p style=\"text-align: justify;\">Ovviamente, l\u2019ordinanza in esame ha suscitato e suscita forti perplessit\u00e0 (sul punto, vedi anche Antonino Russo in \u201c<i>Dubbio di costituzionalit\u00e0 sulla sanzione di nullit\u00e0 per mancato contraddittorio sull\u2019abuso del diritto<\/i>\u201d, Il fisco n. 43\/2013, p. 6757 e Tundo Francesco in \u201c<i>Illegittimo il diritto al contraddittorio nell\u2019accertamento antielusivo per disparit\u00e0 con l\u2019abuso del diritto?<\/i>\u201d, Corriere tributario, n. 1\/2014, p. 29), pertanto, restiamo in attesa del pronunciamento degli aditi giudici della Corte Costituzionale per capire se verr\u00e0 cancellata la garanzia procedimentale \u2013 ed a parere di chi scrive ci\u00f2 costituirebbe davvero un\u2019<i>abberatio<\/i> giuridica considerando tutti quei contenziosi vinti gi\u00e0 solo alla luce della sollevata eccezione del mancato rispetto, da parte dell\u2019Agenzia delle Entrate, del contraddittorio endoprocedimentale \u2013 prevista dal comma 4 dell\u2019articolo 37-<i>bis<\/i> del d.P.R. n. 600\/1973.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>(di Serena Giglio e Alessandro Blatti) L\u2019articolo 37-bis, rubricato: \u201cDisposizioni antielusive\u201d \u00e8 collocato nell\u2019ambito dei vari articoli del d.P.R. n. 600\/1973 che disciplinano i poteri e le modalit\u00e0 di accertamento 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