{"id":9250,"date":"2020-11-26T14:15:23","date_gmt":"2020-11-26T13:15:23","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/?p=9250"},"modified":"2020-11-26T14:15:23","modified_gmt":"2020-11-26T13:15:23","slug":"dpcm-e-ordinanze-regionali-il-decreto-ristori-e-la-suddivisione-in-zone","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/en\/dpcm-e-ordinanze-regionali-il-decreto-ristori-e-la-suddivisione-in-zone\/","title":{"rendered":"Dpcm e ordinanze regionali: il Decreto Ristori e la suddivisione in zone"},"content":{"rendered":"

L\u2019emergenza sanitaria ha reso necessaria l\u2019adozione di provvedimenti straordinari per contenere, quanto pi\u00f9 possibile, il numero dei contagi. Detti provvedimenti, se dal punto di vista politico sono necessitati dal fatto di tutelare la salute dei cittadini, dal punto di vista giuridico presentano qualche aspetto che merita di essere approfondito. Le ordinanze contingibili ed urgenti sono provvedimenti straordinari adottati dalle Pubbliche Autorit\u00e0 nei casi espressamente previsti dalla legge per far fronte a situazioni di necessit\u00e0 tali da non consentire il ricorso ai rimedi normalmente previsti dall\u2019ordinamento giuridico[1]<\/a>. Si tratta quindi di atti che derogano ai principi di tipicit\u00e0 e nominativit\u00e0 e ci\u00f2 al fine di assicurare all\u2019amministrazione quell\u2019elasticit\u00e0 di manovra che \u00e8 necessaria per far fronte in modo adeguato a situazioni eccezionali non predeterminabili in via normativa. Le ordinanze extra ordinem devono, tuttavia, rispettare dei limiti che attengono alla materia, alle finalit\u00e0, alla competenza ma soprattutto al rispetto di ineludibili precetti costituzionali[2]<\/a>.<\/p>\n

Questo articolo si propone di analizzare l\u2019uso dei poteri di emergenza al fine di far luce su alcuni attriti e malfunzionamenti presenti nella nostra struttura istituzionale, a partire dalla difficile relazione tra Stato e Regioni.<\/em> I decreti-legge intervenuti per contenere l\u2019epidemia da Covid-19, pur delineando una trama normativa sufficientemente chiara e coerente nelle sue finalit\u00e0, non sono stati idonei a mantenere i poteri di ordinanza regionale e comunale entro i limiti dagli stessi precisati. L\u2019art. 3 co. 2, del d.l. n. 6\/2020 ha legittimato i Presidenti regionali e i sindaci ad esercitare, anche nella fase emergenziale in atto, il potere di emanare ordinanze in materia sanitaria, sulla base di alcune fonti di rango primario preesistenti, ovverosia:<\/p>\n

a)per quanto riguarda i Presidenti regionali, ai sensi dell\u2019art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, che consente, in materia di igiene e sanit\u00e0 pubblica, di adottare ordinanze contingibili e urgenti con efficacia estesa alla Regione o a parte del suo territorio; b)per quanto concerne il sindaco, anch\u2019egli sulla base della legge n. 833\/1978, ma anche, in quanto rappresentante della comunit\u00e0 locale, ai sensi dell\u2019art. 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e dell\u2019art. 50 del Testo unico degli enti locali, norme queste ultime che, in maniera sostanzialmente analoga, autorizzano l\u2019emanazione di ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie. Tuttavia, per evitare il rischio che i DPCM fossero \u201ctravolti\u201d, senza coordinamento e controllo, dalle ordinanze contingibili e urgenti delle Regioni e dei Comuni, cos\u00ec da generare un deleterio clima di incertezza, l\u2019art. 3, co. 2, ha cercato di circoscriverne il perimetro di utilizzabilit\u00e0, stabilendo che le misure emergenziali potessero essere adottate, oltre che con DPCM, anche tramite le ordinanze sopra citate, ma a due condizioni cumulative: a)solamente \u00abnelle more dell\u2019adozione dei decreti del Presidente del Con-siglio dei ministri\u00bb; b)nei soli casi di \u00abestrema necessit\u00e0 e urgenza\u00bb[3]<\/a>. \u00c8 stata sancita, inoltre, la perdita di efficacia delle medesime ordinanze in caso di omessa comunicazione al Ministro della salute entro 24 ore dalla loro adozione. Se si esclude l\u2019obbligo di comunicazione pi\u00f9 sopra richiamato, l\u2019art. 3 del decreto-legge n. 6\/2020 aveva lasciato, in sostanza, alla responsabilit\u00e0 dei Presidenti di Regione e dei sindaci, senza altre misure di coordinamento, l\u2019apprezzamento in merito alle ulteriori misure adottabili in sede locale, producendo una pletora di provvedimenti, numerosi dei quali appaiono privi dei requisiti richiamati. gli argini tracciati dall\u2019art. 3, co. 2, del d.l. n. 6\/2020 non hanno retto al profluvio di ordinanze regionali e comunali dal contenuto pi\u00f9 vario generando non pochi dubbi in merito alla legittimit\u00e0 di tali provvedimenti emergenziali e, dal punto di vista dei destinatari, in relazione alla difficolt\u00e0 di individuare i comportamenti vietati e quelli permessi. Al fine di assicurare la reductio ad unum del regime giuridico nazionale e regionale, gli artt. 2 e 3 del d.l. 19\/2020 hanno introdotto limiti stringenti al potere di adottare ordinanze regionali e comunali. Per quanto concerne le ordinanze regionali, l\u2019art. 2, co. 2, d.l. 19\/2020, ha previsto che, nelle more dell\u2019adozione dei DPCM e con efficacia limitata fino a tale momento, la competenza ad adottare atti, in casi di estrema necessit\u00e0 e urgenza per situazioni sopravvenute, \u00e8 del Ministro della salute (ai sensi dell\u2019art. 32, l. 833\/1978), e non pi\u00f9 del Presidente della Regione e del sindaco. Al Presidente della Regione, invece, compete: 1) dare un parere sugli schemi di DPCM, se lo stesso \u00e8 di interesse della propria Regione; 2) proporre l\u2019adozione di un DPCM; 3) introdurre misure ulteriormente restrittive (tra quelle di cui all\u2019art. 1, co. 2, d.l. 19\/2020), esclusivamente nell\u2019ambito delle attivit\u00e0 di loro competenza e senza incisione delle attivit\u00e0 produttive e di quelle di rilevanza strategica per l\u2019economia nazionale, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, ma solo nelle more dell\u2019adozione del DPCM e con efficacia limitata fino a tale momento (art. 3, co. 1, d.l. 19\/2020)[4]<\/a>. Il decreto-legge, tuttavia, non stabilisce un termine ultimo di efficacia delle ordinanze regionali adottate \u201cnelle more\u201d. Di conseguenza, si assiste alla perdurante pubblicazione di ordinanze regionali la cui efficacia nel tempo \u00e8 circoscritta al momento di entrata in vigore del futuro DPCM, la cui adozione \u00e8 per\u00f2 un fatto incertus an incertus quando[5]<\/a>.\u00a0 Alcune sembrano anche spingersi oltre la casistica e i presupposti stringenti previsti dall\u2019art. 3, d.l 25 marzo 2020, n. 19, perch\u00e9 non fondate su situazioni di aggravamento sopravvenute.<\/em><\/p>\n

Vari sono stati contrasti tra Dpcm e ordinanze regionali. Il primo riguarda il caso del Governatore della Campania De Luca, ed il secondo il Presidente della Regione Veneto Luca Zaia. Esaminiamoli nel dettaglio.<\/p>\n

Il TAR della Campania[6]<\/a> in composizione monocratica, con provvedimento provvisorio, ha respinto il ricorso presentato contro un\u2019ordinanza (del 13 marzo scorso) emessa dal Presidente della Regione recante misure di contrasto all’epidemia da Coronavirus tra cui, anche il divieto assoluto di attivit\u00e0 motorie all\u2019aperto. Il Tar adito ha respinto la doglianza ritenendo la ragionevole connessione funzionale delle misure previste nell\u2019ordinanza contestata con il \u201crischio di contagio, ormai gravissimo sull’intero territorio regionale. I giudici del Tar confermano l\u2019ordinanza\u00a0 adottata dal governatore De Luca<\/strong> in materia di salute pubblica respingendo una istanza di un privato cittadino che ne aveva chiesto la sospensione.\u00a0In sintesi, niente attivit\u00e0 sportive agonistiche in strutture private o parchi pubblici<\/strong>[7]<\/a>. <\/strong>I giudici del Tar Campania hanno rinvenuto nella selva della disciplina legislativa emergenziale, la base legale del potere di ordinanza esercitato dal Presidente della Regione per l\u2019adozione di misure \u201ccorrelate a situazioni regionalmente localizzate\u201d, escludendo per ci\u00f2 il contrasto con le misure previste per l\u2019intero territorio nazionale. Quindi, i giudici hanno ritenuto che, nella valutazione di \u201cinteressi contrapposti\u201d cos\u00ec genericamente qualificati, stante \u201cil rischio di contagio \u201cgravissimo sull\u2019intero territorio regionale\u201d, la prevalenza andasse accordata senz\u2019altro alle \u201cmisure approntate per la tutela della salute pubblica\u201d, di conseguenza rigettando l\u2019istanza di misure cautelari monocratiche. Tuttavia, resta senz\u2019altro dubbia, alla luce del quadro normativo innanzi riferito, la congruenza dell\u2019argomentazione esposta nell\u2019ordinanza del Collegio campano. In primo luogo, l\u2019ordinanza del Presidente della Regione Campania, in oggetto, investe ambiti materiali rientranti nella sfera di garanzia delle libert\u00e0 costituzionali \u201ccoperte\u201d da riserva assoluta di legge[8]<\/a>. In questi ambiti, pertanto, pur senza tenersi conto della problematica configurabilit\u00e0 di un intervento delle ordinanze contingibili e urgenti, l\u2019intervento di una regolamentazione attuativa di rango subordinato non pu\u00f2 che muoversi in stretta osservanza del dettato legislativo, esclusivamente entro gli spazi da questo consentiti. Pertanto, l\u2019ordinanza regionale non pu\u00f2 spiegare alcuna efficacia derogatoria antinomica rispetto alla disciplina di rango primario sancendo, in ipotesi, compressioni ulteriori dei diritti di libert\u00e0 costituzionale (come fa, invece, l\u2019ordinanza del Presidente regionale). Il Governatore della Regione Veneto Luca Zaia ha firmato un’ordinanza nell’ambito dell’emergenza Coronavirus che determina una serie di restrizioni e di obblighi ulteriori a quelli sanciti dal Governo per la popolazione veneta[9]<\/a>. Con particolare riferimento all\u2019ordinanza 20 marzo 2020, n. 33 (in B.U.R. n. 37 del 20 marzo 2020) adottata dal Presidente della Giunta regionale del Veneto, dott. Luca Zaia[10]<\/a>, oltre al richiamo delle limitazioni contenute nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 08 marzo 2020, estese con successivo decreto del 09 marzo all\u2019intero territorio nazionale e integrate con quelle previste nel DPCM dell\u201911 marzo, ne vengono introdotte di ulteriori: 1) \u00abnel caso in cui la motivazione degli spostamenti suddetti sia l\u2019attivit\u00e0 motoria o l\u2019uscita con animale di compagnia per le sue necessit\u00e0 fisiologiche, la persona \u00e8 obbligata a rimanere nelle immediate vicinanze della residenza o dimora e comunque a distanza non superiore a 200 metri con l\u2019obbligo di documentazione agli organi di controllo del luogo della residenza o della dimora(punto 3)\u00bb; 2 \u00abl\u2019apertura degli esercizi commerciali di qualsiasi dimensione per la vendita di generi alimentari, esentati dalla sospensione disposta con l\u2019art. 1 del DPCM 11 marzo 2020, compresi gli esercizi minori interni ai centri commerciali, \u00e8 vietata nella giornata di domenica…\u00bb. Con riferimento al primo punto, \u00e8 molto dubbio che un atto amministrativo regionale, per quanto giustificato da una situazione di straordinariet\u00e0, possa introdurre una limitazione ultronea a quelle gi\u00e0 in vigore, ponendosi in palese violazione della riserva di legge relativa e rinforzata di cui all\u2019art. 16 della Costituzione per il quale \u00e8 la legge (e non certamente un ordinanza) che stabilisce \u00abin via generale\u00bb eventuali limitazioni per motivi di sanit\u00e0 o sicurezza. Inoltre, \u00e8 fuori dubbio che la normazione di principio limitante debba rientrare nella disponibilit\u00e0 del legislatore statale. Lo si ricava indirettamente dallo stesso art. 120, comma 1, del Testo fondamentale il quale vieta alle Regioni di \u00abadottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni\u00bb, nonch\u00e9 dal fatto che tale libert\u00e0 sia garantita in tutto il territorio nazionale. Ne consegue, dunque, che neppure una legge regionale avrebbe potuto prevedere una siffatta limitazione. Quanto, invece, al secondo punto, diversamente dai DPCM e dall\u2019ordinanza del Ministero della Salute 20 marzo 2020, \u00e8 vietata, nel territorio regionale veneto, l\u2019apertura degli esercizi commerciali di qualsiasi dimensione nella giornata di domenica. Ora, al di l\u00e0 della scelta poco fausta, in quanto induce a concentrare i cittadini nei giorni antecedenti all\u2019interno delle strutture sopra indicate, favorendo assembramenti e, dunque, una potenziale diffusione dell\u2019agente patogeno, \u00e8 certamente vero che la disciplina dei giorni ed orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali non ricade nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato, bens\u00ec in quella residuale regionale, in particolare all\u2019interno della materia commercio, come peraltro affermato dalla consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (sentt. n. 1\/2004; n. 64, n. 165 e n. 430\/2007; n. 350\/2008; n. 247 e n. 288\/2010; n. 150\/2011; tuttavia, nel caso di specie, in primo luogo non siamo in presenza di una fonte legislativa regionale ed, in secondo luogo, la mancata previsione di un divieto di apertura a livello di normativa nazionale ha come scopo proprio quello di estendere e spalmare, in tutti i giorni della settimana, la possibilit\u00e0 di accesso alle strutture commerciali proprio al fine di evitare contatti troppo ravvicinati. Si potrebbe, pertanto, ritenere che, sul punto, operi la \u00abcompetenza prevalente\u00bb nella quale restano attratte anche le norme di contorno. Il Presidente della Regione Marche[11]<\/a>, reputando inadeguate le misure adottate a livello nazionale, con ordinanza del 25 febbraio 2020, n. 1, ha statuito la sospensione dell\u2019attivit\u00e0 scolastica di ogni ordine e grado inclusa quella universitaria[12]<\/a>. Il Governo ha impugnato l\u2019ordinanza di fronte al Tar Marche; quest\u2019ultimo, con decreto n. 56 del 27 febbraio 2020 ha disposto la sospensione dell\u2019ordinanza regionale, sottolineando come il potere atipico riconosciuto alle autorit\u00e0 competenti poteva essere esercitato, ma soltanto con poteri meno invasivi di quelli tipizzati. Forti dubbi attanagliano la questione circa la prevalenza, nei punti in cui c\u2019\u00e8 conflitto, dell\u2019ordinanza n. 514 del 21.03.2020 emanata dalla Regione Lombardia, \u00a0di certo pi\u00f9 restrittiva, rispetto al DPCM, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale straordinaria n. 76 del 22 marzo 2020[13]<\/a>. Nel dettaglio, il suddetto DPCM permette l\u2019apertura degli uffici, cos\u00ec come gli studi professionali per i quali, nondimeno, occorre prediligere, come previsto dall\u2019art. 1.7, DPCM 11 marzo 2020, lo smart workinge e la fruizione delle ferie per gli eventuali dipendenti. Per quanto concerne i cantieri, il DPCM autorizza la continuazione delle attivit\u00e0 identificate dai codici Ateco 42 (Ingegneria civile) e 43.2 (Installazione di impianti elettrici, idraulici ed altri lavori di installazione di costruzione), inclusi gli interventi delle relative sotto-categorie. Non permette, all\u2019opposto, la prosecuzione degli interventi ricadenti nel codice Ateco 41 (Costruzione di edifici) ivi inclusi i lavori generali per la costruzione di edifici di qualsiasi tipo. Di contro, l\u2019ordinanza della Regione Lombardia ha disposto la sospensione di tutte le attivit\u00e0 degli uffici pubblici (eccezion fatta per l\u2019erogazione dei servizi essenziali e di pubblica utilit\u00e0), la sospensione delle attivit\u00e0 artigianali non connesse alle emergenze o alle filiere essenziali e la chiusura di tutti gli studi professionali (unica deroga prevista per le attivit\u00e0 relative ai servizi indifferibili e urgenti o sottoposti a termini di scadenza). \u00c8 stato disposto, inoltre, il fermo di tutte le attivit\u00e0 nei cantieri edili, ad eccezione di quelli legati alle attivit\u00e0 di ristrutturazione sanitarie e ospedaliere ed emergenziali, oltre quelli stradali, autostradali e ferroviari. Infine, \u00e8 stata disposta la chiusura dei distributori automatici c.d. \u201ch24\u201d e vietati gli assembramenti di pi\u00f9 di 2 persone nei luoghi pubblici, prevedendo, in ipotesi di violazione, anche l\u2019ammenda amministrativa di Euro 5.000,00. Inoltre infausta \u00e8 stata la sorte dell\u2019ordinanza n. 37 del 29 aprile 2020, con cui il Presidente della Regione Calabria ha disposto \u00abulteriori misure per la prevenzione e gestione dell\u2019emergenza epidemiologica da COVID-2019\u00bb.Tra le libert\u00e0 individuali di cui l\u2019ordinanza in analisi riammette l\u2019esercizio e tra le attivit\u00e0 commerciali di cui consente la ripresa, rientrano: gli spostamenti \u00aball\u2019interno del proprio Comune o verso altro Comune per lo svolgimento di sport individuali\u00bb; gli spostamenti \u00abper raggiungere le imbarcazioni di propriet\u00e0 da sottoporre a manutenzione e riparazione, per una sola volta al giorno\u00bb; le \u00abattivit\u00e0 di ristoranti[14]<\/a>, pizzerie, rosticcerie per la preparazione dei relativi prodotti da effettuarsi a mezzo asporto\u00bb; le attivit\u00e0 \u00abdi Bar, Pasticcerie, Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all\u2019aperto\u00bb; \u00abl\u2019attivit\u00e0 di commercio di generi alimentari presso i mercati all\u2019aperto, inclusa la vendita ambulante anche fuori dal proprio Comune, fermo restando il rispetto delle distanze interpersonali e l\u2019uso delle mascherine e guanti\u00bb; le attivit\u00e0 di \u00abcommercio al dettaglio, anche in forma ambulante di fiori, piante, semi e fertilizzanti\u00bb. L\u2019ordinanza ha allentato significativamente \u201cle maglie\u201d delle restrizioni imposte dai provvedimenti statali, e questo in evidente conflitto con le disposizioni di questi ultimi. \u00a0Il Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso al TAR Catanzaro \u2013tramite l\u2019Avvocatura Generale dello Stato \u2013contro l\u2019ordinanza del Presidente della Regione Calabria, poich\u00e9 avrebbe contravvenuto agli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, d. l. 25 marzo 2020, n. 19. In particolare, l\u2019art. 2, comma 1, di detto d. l., attribuisce la competenza ad adottare le misure urgenti per evitare la diffusione del Covid-19 e le ulteriori misure di gestione dell\u2019emergenza al Presidente del Consiglio dei ministri, che provvede con propri decreti previo adempimento degli oneri di consultazione ivi specificati. I giudici amministrativi, accogliendo il ricorso, hanno annullato la predetta ordinanza, sottolineando che \u201cspetta infatti al presidente del Consiglio dei ministri individuare le misure necessarie a contrastare la diffusione del virus Covid-19, mentre alle Regioni \u00e8 dato intervenire solo nei limiti delineati dall\u2019art. 3, comma 1 d. l. n. 19 del 2020\u201dche vieta agli amministratori di emettere provvedimenti in deroga alle misure di sicurezza emanate dal governo. Presso la Presidenza del Consiglio si sintetizzano i vari interessi alla cura dei quali le amministrazioni pubbliche, statali, regionali e locali, sono preposte. A parere del Tar, il contrasto tra l\u2019ordinanza e il decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri \u201cdenota un evidente difetto di coordinamento tra i due diversi livelli amministrativi, e dunque la violazione da parte della Regione del dovere di leale collaborazione tra i vari soggetti che compongono la Repubblica, principio fondamentale nell’assetto di competenze del titolo V della Costituzione\u201d. Anche il Decreto Ristori ha innovato il sistema ordinamentale in questo scenario pandemico.<\/em><\/p>\n

Nel provvedimento firmato dal Premier la notte tra il 3 ed il 4 novembre, sono contemplate due categorie di norme:<\/p>\n