{"id":9878,"date":"2022-10-11T10:59:32","date_gmt":"2022-10-11T08:59:32","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/?p=9878"},"modified":"2022-10-14T14:45:03","modified_gmt":"2022-10-14T12:45:03","slug":"gli-indicatori-quantitativi-per-il-contrasto-negli-appalti-pubblici","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/en\/gli-indicatori-quantitativi-per-il-contrasto-negli-appalti-pubblici\/","title":{"rendered":"Gli indicatori quantitativi per il contrasto alla corruzione negli appalti pubblici"},"content":{"rendered":"

Il Codice dei contratti pubblici<\/strong><\/p>\n

Il D. Lgs. n. 50\/2016 \u00e8 normalmente definito come il Codice dei contratti pubblici. Esso rappresenta lo sviluppo e l\u2019ammodernamento del vecchio D. Lgs. n. 163\/2006, che a sua volta consent\u00ec l\u2019attuazione delle direttive europee nn. 17 e 18 del 2004 (CHITI, 2016). Questi interventi legislativi, cos\u00ec come tutte le modifiche che si sono avvicendate in materia sin ad oggi, hanno avuto per oggetto la disciplina delle concessioni e degli appalti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture per la pubblica amministrazione. Il mercato della pubblica amministrazione \u00e8 infatti disciplinato da una normativa specifica, che oltre alle norme civilistiche, ne regolamenta la trasparenza ed il buon funzionamento.<\/p>\n

Il processo di approvvigionamento di beni, servizi e opere nella PA si articola in cinque fasi, che sono le seguenti: programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e controllo. Sul tema della programmazione, l\u2019art. 21 del nuovo Codice, stabilisce il \u201cProgramma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti\u201d. Nello specifico, le amministrazioni adottano un programma biennale per gli acquisti di beni e servizi ed un programma triennale per i lavori pubblici rivedibile annualmente (DI CRISTINA, 2016). Vi sono inoltre delle soglie associate agli importi oggetto di approvvigionamento o di contratto, le quali determinano il tipo di evidenza che la procedura deve avere (comunitario, nazionale, ecc.). Il principio in questione \u00e8 che maggiore \u00e8 la gravosit\u00e0 del contratto in essere, maggiore evidenza e trasparenza deve avere la procedura adottata dalla stazione appaltante. Per ci\u00f2 che attiene i principali tipi di procedura adottati elenchiamo i seguenti:<\/p>\n

– procedura aperta <\/em>\uf0e0<\/em> \u00e8 il tipo di procedura di gara che si pu\u00f2 sempre fare, indipendentemente<\/p>\n

dall\u2019entit\u00e0 dell\u2019importo, si tratta della procedura ordinaria cio\u00e8 della cosiddetta gara pubblica. In<\/p>\n

questo caso gli operatori economici vengono invitati a partecipare alla gara tramite l\u2019emanazione<\/p>\n

di un bando\u00a0 da parte dell\u2019amministrazione.<\/p>\n

– procedura ristretta<\/em> \uf0e0 in questo caso l\u2019amministrazione non effettua una gara ma pubblica un invito, nel quale si richiede agli operatori economici chi intende partecipare ad una successiva gara. Quest\u2019ultima si far\u00e0 pertanto in un secondo momento, coinvolgendo gli operatori economici che in\u00a0 precedenza avevano manifestato l\u2019interesse a partecipare aderendo all\u2019invito.<\/p>\n

– procedura negoziata<\/em> \uf0e0 in questo caso la selezione degli operatori economici \u00e8 effettuata<\/p>\n

direttamente dalla stazione appaltante.<\/p>\n

– affidamento diretto<\/em> \uf0e0 questa normalmente rappresenta la procedura molto pi\u00f9 frequente, in<\/p>\n

quanto la stazione appaltante, attraverso una serie di ragionamenti ed una motivazione<\/p>\n

formalizzata sceglie direttamente l\u2019operatore a cui affidare l\u2019appalto.<\/p>\n

Per ci\u00f2 che riguarda gli operatori economici questi devono possedere dei requisiti per poter partecipare ad una gara pubblica. L\u2019art. 80, D.Lgs. n. 50\/2016 elencando i \u201cMotivi di esclusione\u201d, di fatto disciplina i requisiti morali che gli operatori economici devono possedere al fine di partecipare alle gare ad evidenza pubblica. Per ci\u00f2 che riguarda invece i requisiti speciali, oggi denominati \u201ccriteri di selezione\u201d, l\u2019art. 83 del Codice li suddivide in tre categorie: requisiti di idoneit\u00e0 professionale; requisiti di capacit\u00e0 economica e finanziaria; requisiti di capacit\u00e0 tecniche e professionali (GUCCIONE, 2016).<\/p>\n

Per completare questo sintetico, e non esaustivo, excursus sul codice dei contratti, menzioniamo due figure importanti che giocano un ruolo fondamentale, il R.U.P. e l\u2019A.N.A.C. Il primo riguarda il Responsabile Unico del Procedimento, che gestisce tutte \u00e8 cinque le fasi del processo di approvvigionamento sopra descritto, la seconda \u00e8 \u2018Autorit\u00e0 Nazionale per l\u2019Anticorruzione cio\u00e8 un organismo che tra le varie funzioni controlla e verifica l\u2019attivit\u00e0 negli appalti.<\/p>\n

Un\u2019ultima considerazione riguarda la centrale di committenza, cio\u00e8 il modello Consip, previsto dall\u2019Art. 26 L. n. 488\/1999, progressivamente rafforzato in seguito a numerosi interventi normativi (FIORENTINO, 2016). L\u2019accentuarsi della crisi economico-finanziaria e la necessit\u00e0 della spending review<\/em> hanno fatto s\u00ec che molte stazioni appaltanti aderissero sempre pi\u00f9 ad una centrale di acquisti. Queste centrali sono infatti in grado di garantire costi di approvvigionamento calmierati ed una conseguente razionalizzazione della spesa pubblica, grazie all\u2019aggregazione delle domande di pi\u00f9 stazioni appaltanti entro un unico organismo d\u2019acquisto. L\u2019utilizzo delle centrali di committenza, oltre all\u2019efficientamento delle procedure stimola la concorrenza ottenendo dal mercato le migliori offerte (FIORENTINO, 2016).<\/p>\n

Il principali indicatori quantitativi <\/strong><\/p>\n

Qui di seguito riportiamo alcuni esempi di indicatori di contrasto alla corruzione reperiti da:<\/p>\n

ANAC, AGENZIA PER LA COESIONE TERRITORIALE, DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE DI COESIONE DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI & STUDIARE E SVILUPPO, (2015).\u00a0 Analisi istruttoria per l\u2019individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione. <\/em>Progetto \u201cAttivit\u00e0 esterne di valutazione del PON GAT 2007\/2013\u201d.<\/p>\n

Tali elementi ci possono fornire, in modo retrospettivo, la rappresentazione del \u201cmodo di ragionare\u201d degli offender<\/em> nel turbare la libert\u00e0 dei pubblici appalti. Gli indicatori di cui sotto possono essere calcolati dalla singola stazione appaltante oppure in modo aggregato dall\u2019Autorit\u00e0 Nazionale Anticorruzione.<\/p>\n

1) Indicatore sul valore delle acquisizioni centralizzate<\/u><\/p>\n

In riferimento al valore totale delle procedure aggiudicate da ciascuna stazione appaltante, questo indicatore valuta la quota di acquisti affidati ad una centrale di acquisti esterna alla struttura. E\u2019 presumibile che le amministrazioni maggiormente permeabili alla corruzione tendano a gestire direttamente i propri appalti anzich\u00e9 esternalizzarli attraverso l\u2019utilizzo degli accordi quadro.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

2) Indicatore sulle procedure che utilizzano il criterio dell\u2019OEPV<\/u><\/p>\n

Intendiamo per OEPV l\u2019offerta economicamente pi\u00f9 vantaggiosa, cio\u00e8 quella che presenta il miglior rapporto qualit\u00e0\/prezzo. Essa costituisce un criterio di scelta molto comune tra le varie stazioni appaltanti, dunque presenta un elevato potere di discrezionalit\u00e0, quindi un elevato rischio corruzione rispetto al criterio dell\u2019offerta con il prezzo pi\u00f9 basso. L\u2019OEPV sarebbe inoltre pi\u00f9 indicato per appalti complessi mentre il criterio del prezzo pi\u00f9 basso sarebbe da preferire per appalti con componenti standardizzate.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

3) Indicatore sul numero di procedure non aperte<\/u><\/p>\n

Per procedure \u201cnon aperte\u201d intendiamo dei dispositivi di approvvigionamento di beni, servizi e opere riservati ad un numero limitato di operatori economici. In un bando di affidamento tramite procedura\u00a0 \u201caperta\u201d, possono invece\u00a0 partecipare tutti gli operatori economici in possesso di determinate caratteristiche e qualifiche previste da quel medesimo bando. Tra le procedure \u201cnon aperte\u201d citiamo a titolo di esempio: le procedure negoziate e gli affidamenti diretti. L\u2019indicatore in questione ha lo scopo di valutare la percentuale di procedure \u201cnon aperte\u201d sul totale delle procedure utilizzate da una medesima stazione appaltante in un determinato arco temporale.<\/p>\n

Un ricorso massiccio a procedure \u201cnon aperte\u201d da parte di un\u2019amministrazione potrebbe rappresentare un\u2019importante indicatore di rischio per la corruzione.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

4) Indicatore sul valore delle procedure non aperte<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore \u00e8 analogo al precedente con la differenza che considera il valore, e non il numero, delle procedure \u201cnon aperte\u201d attivate da una medesima stazione appaltante in un determinato periodo. Il presente indicatore andrebbe considerato congiuntamente con l\u2019indicatore precedente.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

5) Indicatore sul valore stimato del contratto<\/u><\/p>\n

Talvolta accade che il valore di un appalto lieviti nel corso dell\u2019esecuzione per effetto di variabili esterne non previste. Si rende cos\u00ec necessario rivedere il valore dell\u2019appalto elevandone cosi i costi in itinere entro un certa percentuale, attraverso il riconoscimento della variante in corso d\u2019opera.<\/p>\n

Il presente indicatore ha il compito di valutare se il costo finale, o in corso di esecuzione, dell\u2019appalto oltrepassa le soglie previste dall\u2019affidamento. E\u2019 possibile infatti che una stazione appaltante in odore di corruzione sottostimi il valore di un contratto intenzionalmente, con lo scopo di evitare procedure maggiormente competitive ed adottando quindi procedure ristrette o negoziate. In questo caso, il minor valore iniziale di un appalto (risultato vincente) verrebbe poi compensato successivamente con un aumento dei costi in fase di esecuzione del contratto, pertanto attraverso il riconoscimento di varianti o di lavori e servizi complementari.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

6) Indicatore di frazionamento<\/u><\/p>\n

Questo indicatore ha la finalit\u00e0 di valutare se la stazione appaltante ha frazionato artificiosamente un determinato contratto con lo scopo di non oltrepassare le soglie previste dalla normativa. L\u2019indicatore \u00e8 calcolato come il conteggio del numero di procedure non concorrenziali attivate in un arco temporale t<\/em> e riferite al totale delle procedure emesse da una stessa amministrazione.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

7) Indicatore sulla lunghezza dei criteri di scelta<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore pu\u00f2 essere calcolato conteggiando il numero dei caratteri richiesti nei criteri di scelta, confrontando dunque questo numero con il numero medio di caratteri utilizzati nel mercato di riferimento.<\/p>\n

8) Indicatore sul tempo medio richiesto per la presentazione delle offerte<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore misura l\u2019adeguatezza della tempistica necessaria alla presentazione delle offerte. Tempi eccessivamente ristretti tra la data di pubblicazione del bando e la data di scadenza della presentazione delle offerte possono rapppresentare un campanello di allarme. Infatti potrebbero indicare favoritismo nei confronti di un particolare operatore economico.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

9) Indicatore sul numero di procedure con un\u2019unica offerta<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore consiste in un mero conteggio dei bandi per i quali \u00e8 stata ricevuta una sola offerta. L\u2019indicatore pu\u00f2 essere calcolato dalla singola stazione appaltante oppure a livello aggregato dall\u2019Autorit\u00e0. La presenza di una sola offerta per procedura di affidamento potrebbe nascondere degli accordi occulti, dunque indicare una potenziale turbativa in atto.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

10) Indicatore sul numero medio di offerte escluse dalla partecipazione<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore fornisce un supporto per comprendere quanto una stazione appaltante restringa la partecipazione alle gare rispetto al numero potenziale di concorrenti. Il valore dell\u2019indicatore andrebbe confrontato a livello di pi\u00f9 stazioni appaltanti, a parit\u00e0 di prodotto e di importo.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

11) Indicatore di procedure annullate<\/u><\/p>\n

Il presente indicatore ha lo scopo di valutare se una determinata stazione appaltante, in un arco temporale definito, ha aggiudicato dei contratti relativi a procedure precedentemente annullate. L\u2019indicatore andrebbe calcolato per prodotti o servizi ritenuti omogenei e per classi di prodotti simili.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

12) Indicatore di concentrazione delle imprese aggiudicatarie<\/u><\/p>\n

Questo indicatore serve per valutare con che frequenza gli appalti banditi da una amministrazione vengono aggiudicati ad un medesimo aggregato di imprese, costituito nel nostro caso da quattro operatori economici. In tal modo si punta ad individuare l\u2019esistenza di un eventuale \u201ccartello\u201d nel mercato di riferimento.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

13) Indicatore di ricorrenza temporale dell\u2019aggiudicazione<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore ha lo scopo di confrontare quanto coincidano, in due distinti archi temporali e per una medesima stazione appaltante, gli operatori economici aggiudicatari di appalto.<\/p>\n

Esso viene calcolato come il numero dei codici fiscali delle imprese aggiudicatarie di procedure attivate dalla i-esima stazione appaltante al tempo t+1, posti a confronto con gli stessi codici fiscali delle imprese aggiudicatarie per la stessa stazione appaltante al tempo \u201ct\u201d.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

14) Indicatore del numero di contratti aggiudicati e modificati per effetto di varianti<\/u><\/p>\n

L\u2019indicatore rappresenta una misura sul numero di contratti che in fase di esecuzione sono interessati da varianti in corso d\u2019opera, necessarie a superare possibili errori progettuali. L\u2019indicatore pu\u00f2 segnalare un\u2019anomalia in determinate circostanze.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

15) Indicatore dei contratti aggiudicati e prorogati<\/u><\/p>\n

Le proroghe tecniche possono essere previste solo quando determinate circostanze lo richiedono, ad esempio per dare tempo alla stazione appaltante di aderire ad un accordo quadro in via di definizione. L\u2019indicatore pu\u00f2 segnalare una quota di contratti prorogati non per motivi tecnici ma per favorire determinati operatori economici.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

16) Indicatore di scostamento dei costi in esecuzione<\/u><\/p>\n

Analogamente a quanto gi\u00e0 sopra esposto per l\u2019indicatore di cui al punto 5, pu\u00f2 accadere che alcuni operatori economici facciano ribassi di prezzo molto forti in sede di aggiudicazione assicurandosi un determinato contratto, per poi recuperare denaro durante l\u2019esecuzione dei lavori. L\u2019aumento dei costi di esecuzione rispetto a quelli inizialmente previsti pu\u00f2 essere legato a circostanze impreviste ed essere pertanto giustificato, ma potrebbe essere anche legato ad una connivenza tra operatore economico e stazione appaltante, ci\u00f2 al fine di aumentare artificiosamente i costi complessivi dell\u2019appalto.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

17) Indicatore di scostamento dei tempi di esecuzione<\/u><\/p>\n

Analogamente all\u2019indicatore sullo scostamento dei costi di esecuzione, l\u2019indicatore di scostamento dei tempi ha la finalit\u00e0 di valutare comportamenti opportunistici da parte dell\u2019operatore economico, con la complicit\u00e0 della stazione appaltante.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Riflessione conclusiva<\/strong><\/p>\n

Dopo questo excursus<\/em>, occorre rinvenire un senso generale agli indicatori sopra riportati.<\/p>\n

Stando a quanto apprendiamo dalle notizie di cronanca riferite agli appalti pubblici, spesso tra gli operatori economici e le stazioni appaltanti intervengono patti occulti difficilmente rinvenibili nell\u2019immediatezza. Tutto ci\u00f2 rende il fenomeno corruttivo complesso e difficile da decifrare, occorre pertanto adottare una visione d\u2019insieme di tale fenomeno. Per fare questo avanziamo la seguente analogia: quella \u201ctra corpo umano ed esami ematici\u201d. Possiamo infatti assimilare il mercato della pubblica amministrazione ad un \u201cgigantesco corpo umano\u201d, costituito a sua volta da vari organi che svolgono ciascuno una precisa funzione. Ebbene, ciclicamente per verificare il \u201cbuon funzionamento di questo corpo\u201d, si dovrebbero eseguire degli esami del sangue. Questi esami potrebbero rivelare la presenza di patologie, oppure potrebbero far emergere uno stile di vita inappropriato e dannoso, fatto di eccessi e di abusi. Pertanto, gli indicatori quantitativi sopra esposti verrebbero interpretati alla stregua dei \u201cvalori ematici\u201d, i quali potrebbero indicare la presenza di un malfunzionamento nella macchina amministrativa, oppure potrebbero evidenziare uno stile gestionale spregiudicato e privatisticamente orientato dei suoi funzionari.<\/p>\n

In conclusione, per arricchire la tematica in questione sarebbe utile poter includere, oltre agli indicatori quantitativi sopra descritti, anche altri indicatori di tipo qualitativo. Questi ultimi potranno eventualmente essere oggetto di un ulteriore e successivo elaborato.<\/p>\n

(A cura di Aurelio Calcagno)<\/u><\/em><\/p>\n

BIBLIOGRAFIA<\/u><\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/em>ANAC, AGENZIA PER LA COESIONE TERRITORIALE, DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE DI COESIONE DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI & STUDIARE E SVILUPPO, (2015). Analisi istruttoria per l\u2019individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione. <\/em>Progetto \u201cAttivit\u00e0 esterne di valutazione del PON GAT 2007\/2013\u201d.<\/p>\n

CALCAGNO, A. (2018). ANALISI DELLE DINAMICHE DI GRUPPO E DEI PROCESSI DECISIONALI NEI FENOMENI CORRUTTIVI RIFERITI AGLI APPALTI PUBBLICI ITALIANI. Universit\u00e0 degli Studi di Milano-Bicocca \u2013 Dipartimento di Psicologia. Corso di Laurea Magistrale in PSICOLOGIA DEI PROCESSI SOCIALI, DECISIONALI E DEI COMPORTAMENTI ECONOMICI. Relatore: Prof. Luigi Ferrari. Tesi di Aurelio Calcagno.<\/p>\n

CHITI M.P. (2016). \u201cIl sistema delle fonti nella nuova disciplina dei contratti pubblici\u201d. Giornale di diritto amministrativo 40\/2016.<\/p>\n

DI CRISTINA F. (2016). \u201cIl partenariato pubblico privato quale archetipo generale\u201d. Giornale di diritto amministrativo 40\/2016.<\/p>\n

FIORENTINO L. (2016). \u201cLe centrali di committenza e la qualificazione delle stazioni appaltanti\u201d. Giornale di diritto amministrativo 40\/2016.<\/p>\n

GUCCIONE C. (2016). \u201cI requisiti degli operatori economici\u201d. Giornale di diritto amministrativo 40\/2016.<\/p>\n

\n

Rivista scientifica digitale mensile (e-magazine) pubblicata in Legnano dal 2013 – Direttore: Claudio Melillo – Direttore Responsabile: Serena Giglio – Coordinatore: Pierpaolo Grignani – Responsabile di Redazione: Marco Schiariti
\na cura del Centro Studi di Economia e Diritto \u2013 Ce.S.E.D. Via Padova, 5 \u2013 20025 Legnano (MI) \u2013 C.F. 92044830153 \u2013 ISSN 2282-3964 Testata registrata presso il Tribunale di Milano al n. 92 del 26 marzo 2013
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