(di Paola Romito)<\/p>\n
Il risarcimento del danno non patrimoniale della P.A. e il danno da usura psicofisica nel pubblico impiego<\/strong><\/p>\n La tematica del risarcimento del danno in diritto amministrativo si inquadra nella pi\u00f9 ampia area della responsabilit\u00e0 civile della pubblica amministrazione, derivante dalla lesione di una posizione soggettiva giuridicamente qualificata a cui consegue un obbligo risarcitorio.<\/p>\n Costruita sul modello civilistico, stante l\u2019ormai pacifica ammissibilit\u00e0 di strumenti ed istituti di diritto privato nell\u2019ambito del diritto amministrativo, essa \u00e8 stata ciononostante foriera di contrasti dottrinali e giurisprudenziali, in ragione delle peculiari problematiche di coordinamento e adattamento che ha assunto nel tempo.<\/p>\n Preliminare risulta essere la qualificazione della responsabilit\u00e0 derivante dalla cd. attivit\u00e0 funzionale, ovverosia quella esercitata dalla P.A. per esempio nell\u2019adozione di atti provvedimentali, avvalendosi delle forme peculiari dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa. Per tempo, infatti, si \u00e8 ritenuta inammissibile la riconducibilit\u00e0 di tale ipotesi nell\u2019ambito della responsabilit\u00e0 civile extracontrattuale ex art. 2043 cc., stante la difficolt\u00e0 di ricondurre l\u2019attivit\u00e0 in questione al \u201cfatto\u201d come richiesto dalla norma, nonch\u00e9 di riferirle a posizioni soggettive non qualificabili come diritti soggettivi bens\u00ec come interessi legittimi sconosciuti al diritto civile, al punto da aver sollecitato in parte della dottrina una proposta di inserire una sorta di art. 2043 bis nel codice civile, volto a conferire tutela al soggetto leso dalla attivit\u00e0 autoritativa illegittima.<\/p>\n La questione predetta ha, tuttavia, registrato un progressivo superamento merc\u00e9 una consistente evoluzione legislativa -principalmente ad opera del d.lgs. n. 80\/98, della legge n. 205\/2000 e del d.lgs. n. 104\/2010- e giurisprudenziale, a partire dalla celebre pronuncia del Suprema Corte a Sezioni Unite n. 500\/99 che ha espressamente riconosciuto la risarcibilit\u00e0 degli interessi legittimi, segnando cosi un definitivo abbandono del cd. dogma dell\u2019irrisarcibilit\u00e0 che aveva contrassegnato tale tematica nel tempo.<\/p>\n In merito alla qualificazione della natura della responsabilit\u00e0 della P.A. si sono susseguiti diversi orientamenti, oscillanti tra ricostruzioni contrattuali o da contatto sociale, ovvero extracontrattuali secondo il modello aquiliano, ma anche del tutto peculiari frutto della commistione tra le precedenti.<\/p>\n Nonostante il dibattito non sia del tutto sopito si ritiene possa darsi efficacia dirimente alla ricostruzione delineata dal legislatore nel codice del processo amministrativo che, richiamando le norme in materia extracontrattuale previste dal codice civile, ne avrebbe in tal modo definito la natura.<\/p>\n L\u2019applicabilit\u00e0 diretta dell\u2019illecito aquiliano all\u2019attivit\u00e0 amministrativa richiede la necessaria compresenza di tutti gli elementi richiesti dalla norma, che il danneggiato dovr\u00e0 provare per ottenere il risarcimento: condotta, nesso causale, danno ingiusto, elemento psicologico e danno risarcibile.<\/p>\n Pi\u00f9 precisamente, per danno risarcibile si fa riferimento alle conseguenze pregiudizievoli derivanti dall\u2019evento illecito eziologicamente ad esso collegate da un nesso di causalit\u00e0 giuridica e comprensive dei danni patrimoniali e non patrimoniali che ne siano, alla stregua di un\u2019interpretazione estensiva dell\u2019art. 1223 cc. effettuata nelle forme della regolarit\u00e0 causale, conseguenza diretta ed immediata ovvero indiretta e mediata.<\/p>\n Il danno ingiusto \u00e8, invece, quello non iure e contra ius che derivi dalla condotta attiva, omissiva o da ritardo della P.A., sulla base di un nesso di causalit\u00e0 materiale da accertare secondo lo schema penalistico ex artt. 40 e 41 c.p. Tale ricostruzione sar\u00e0, quindi, agevole nell\u2019ambito degli interessi legittimi oppositivi, emergendo di norma dal mero accertamento dell\u2019illegittimit\u00e0 del provvedimento restrittivo, pi\u00f9 arduo nelle opposte ipotesi di interesse legittimo pretensivo, dovendo in tal caso procedersi tanto all\u2019accertamento dell\u2019illegittimit\u00e0 del provvedimento di diniego, quanto alla valutazione positiva della fondatezza dell\u2019istanza, con differenti standard di accertamento prognostico a seconda della natura dell\u2019attivit\u00e0 discrezionale, vincolata o caratterizzata da discrezionalit\u00e0 tecnica.<\/p>\n Necessaria dovr\u00e0 essere, ancora, la prova dell\u2019elemento soggettivo imputabile alla P.A. che, sebbene possa presumersi sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti continua ad essere richiesta dalla struttura dell\u2019illecito aquiliano al di fuori del settore degli appalti pubblici, settore in cui per effetto dell\u2019intervento della Corte di Giustizia dell\u2019Unione europea si prescinde dal requisito della colpevolezza.<\/p>\n Il danno risarcibile pu\u00f2 connotarsi tanto di patrimonialit\u00e0, qualora consista in pregiudizi patrimoniali causati dall\u2019agere publicum \u00a0nelle forme di danno emergente e lucro cessante; tanto di non patrimonialit\u00e0.<\/p>\n A dir il vero il risarcimento del danno non patrimoniale sembrerebbe, prima facie, incompatibile con l\u2019interesse legittimo, stante la difficolt\u00e0 di ricondurlo ai valori fondamentali della persona e ad inquadrarlo nell\u2019art. 2059 cc., che tace a tal riguardo.<\/p>\n Nonostante un indirizzo minoritario della giurisprudenza amministrativa neghi l\u2019ingresso alla risarcibilit\u00e0 del danno non patrimoniale derivante dalla lesione di interessi legittimi, sembra pi\u00f9 convincente il diverso orientamento che ne ammette la configurabilit\u00e0, sottolineando come la fonte del risarcimento non sia l\u2019interesse legittimo in quanto tale, bens\u00ec le conseguenze che derivano sulla sfera del soggetto.<\/p>\n In base a tale lettura quindi il danno non patrimoniale potrebbe scaturire da svariate fattispecie costitutive: nell\u2019ambito di attivit\u00e0 amministrative lesive, ad esempio, di principi fondamentali posti a capo dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa generalmente intesa ed improntata ai principio di legalit\u00e0, imparzialit\u00e0 e buon andamento (artt. 23, 24, 41, 97 e 113 Cost.); nonch\u00e9 a settori dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa degli enti pubblici che coinvolgono la persona, restringendone la sfera giuridica (per esempio con sanzioni, imposte) o assumendone la cura (istruzione, sanit\u00e0, ambiente, governo del territorio, ecc.).<\/p>\n Terreno fertile per la risarcibilit\u00e0 del danno non patrimoniale si presta, poi, ad essere quello del cd. danno da ritardo su cui la giurisprudenza si \u00e8 ampiamente dibattuta, nonch\u00e9 quello derivante dal rapporto di pubblico impiego in cui, stante il diretto coinvolgimento che la P.A. ha con il lavoratore, si registra un\u2019ampia casistica in tema di danno all\u2019immagine derivante ad esempio da un trasferimento disciplinare illegittimo, ovvero in tema di\u00a0 danno da usura psicofisica.<\/p>\n Con riferimento all\u2019ultima delle ipotesi summenzionate,\u00a0 pi\u00f9 precisamente, si deve dare atto di una serie di questioni su cui la giurisprudenza si \u00e8 diffusamente pronunciata.<\/p>\n Il danno da usura psicofisica pu\u00f2 essere definito come quel danno che si ripercuote sulla sfera soggettiva del danneggiato a seguito di sollecitazioni psicofisiche permanenti a cui il soggetto \u00e8 stato sottoposto nel tempo: caso emblematico \u00e8 quello del lavoratore che, non fruendo del riposo settimanale previsto come diritto irrinunciabile del lavoratore pubblico o privato ex art 36 Cost., sia costretto a lavorare sette giorni su sette, cos\u00ec sottoponendo se stesso ad una vera e propria usura psicofisica.<\/p>\n Anch\u2019esso, quindi, alla stregua di ogni altro danno non patrimoniale, risponde alle coordinate emesse dalla giurisprudenza civile che, nel consentire e delimitare l\u2019area del danno non patrimoniale, superando la tradizionale impostazione che ammetteva la mera risarcibilit\u00e0 del danno morale subiettivo e nelle sole ipotesi di reato (in base ad una lettura coordinata dell\u2019art. 2059 cc. e del 185 cp.), \u00e8 approdata dopo un lungo e travagliato iter al riconoscimento del danno non patrimoniale nelle ipotesi di cd. ingiustizia qualificata, dalla legge o dalla lesione di diritti fondamentali \u00a0della persona.<\/p>\n Per contrastare il fenomeno delle duplicazioni risarcitorie la giurisprudenza di legittimit\u00e0 a Sezioni Unite \u00e8 poi giunta, con una storica sentenza del 2008, a riconoscere al danno non patrimoniale una funzione onnicomprensiva ed una qualificazione unitaria, ritenendo cos\u00ec le diverse forme in cui esso pi\u00f9 manifestarsi -danno morale, se inerente al cd. turbamento transeunte; danno biologico se relativo alla salute; danno esistenziale se influente sulla sfera areddituale del soggetto leso e finalizzato ad impedirne la realizzazione della personalit\u00e0- mere categorie descrittive, respingendone ulteriori e diverse forme e assoggettandolo al limite della non futilit\u00e0.<\/p>\n Nonostante la sua collocazione ai margini del danno biologico, la giurisprudenza maggioritaria riconduce il danno da usura psicofisica entro i limiti del danno esistenziale, dovendosi ad esso collegare tutte le restrizioni e le limitazioni che il soggetto ha dovuto sopportare nel tempo sulla sfera personale, in modo tale da condizionarne l\u2019esistenza.<\/p>\n La difficolt\u00e0 probatoria di un danno immateriale di tal fatta suggerisce la possibilit\u00e0 di ricorrere al meccanismo delle presunzioni a lungo elaborato ed utilizzato con riferimento alla colpa della P.A.<\/p>\n Di tale questione si \u00e8 occupato a pi\u00f9 riprese negli ultimi anni il Consiglio di Stato, il quale, nell\u2019ammettere l\u2019esperibilit\u00e0 della semplificazione probatoria a favore del danneggiato fondata sulla disciplina ex art. 2729 cc., con una recente pronuncia del 2013, resa in Adunanza Plenaria, ne ha delineato i confini.<\/p>\n Nello specifico, la pronuncia in questione ha evidenziato come spesso in queste situazioni il danno immateriale costituisca la prova principale dell\u2019illecito, dovendo pertanto apprestarsi un valido sistema finalizzato ad agevolare il danneggiato in una cos\u00ec ardua impresa probatoria, sistema che finisce col riverberarsi sul meccanismo delle presunzioni semplici che consentono di risalire da fatti noti a fatti ignoti sulla base dell\u2019id quod plerumque accidit e delle regole di esperienza.<\/p>\n Si finisce, in tal modo, per trasferire sulla controparte l\u2019onere della prova contraria.<\/p>\n Una volta provata, \u00a0la presunzione semplice avr\u00e0 la stessa efficacia della presunzione legale iuris tantum. In ogni caso tutto ci\u00f2 sar\u00e0 esperibile solo previa e necessaria allegazione del danno, ad opera del danneggiato, sia nell\u2019an sia nel quantum, unitamente alla sua riferibilit\u00e0 eziologica all\u2019agire publicum secondo un parametro di possibilit\u00e0 o verosimiglianza.<\/p>\n Il Consiglio di Stato, infine, indaga in merito alla natura dell\u2019attribuzione patrimoniale derivante dall\u2019accertamento della condotta illecita, precisando come a questa non possa riconoscersi natura retributiva bens\u00ec risarcitoria. La retribuzione quale diritto assoluto e non revocabile del lavoratore non pu\u00f2, difatti, spingersi sino a ricomprendere compensazioni derivanti da inadempimenti contrattuali, ravvisandosi invece in tali ipotesi una vera e propria obbligazione risarcitoria derivante dal grave inadempimento datoriale, quale quello derivante dalla perdita di riposo e dall\u2019usura psicofisica, come tale contraddistinta da un regime di prescrizione ordinaria decennale e non gi\u00e0 di quello quinquennale fissato per i crediti da lavoro o di risarcimento aquiliano.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" (di Paola Romito) Il risarcimento del danno non patrimoniale della P.A. e il danno da usura psicofisica nel pubblico impiego La tematica del risarcimento del danno in diritto amministrativo si <\/p>\n","protected":false},"author":1377,"featured_media":3833,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_bbp_topic_count":0,"_bbp_reply_count":0,"_bbp_total_topic_count":0,"_bbp_total_reply_count":0,"_bbp_voice_count":0,"_bbp_anonymous_reply_count":0,"_bbp_topic_count_hidden":0,"_bbp_reply_count_hidden":0,"_bbp_forum_subforum_count":0,"jetpack_post_was_ever_published":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_publicize_message":"","jetpack_publicize_feature_enabled":true,"jetpack_social_post_already_shared":false,"jetpack_social_options":{"image_generator_settings":{"template":"highway","enabled":false},"version":2}},"categories":[11,29,5,1908,1,54],"tags":[1727,1724,1726,1725],"class_list":["post-7015","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-rubriche-giuridiche","category-diritto-del-lavoro","category-fascicoli","category-numero-di-luglio-2016","category-news","category-risorse-umane","tag-lavoratori-pubblici","tag-risarcimento-del-danno","tag-risarcimento-pubblico-impiego","tag-usura-psicofisica"],"translation":{"provider":"WPGlobus","version":"3.0.2","language":"es","enabled_languages":["it","en","es"],"languages":{"it":{"title":true,"content":true,"excerpt":false},"en":{"title":false,"content":false,"excerpt":false},"es":{"title":false,"content":false,"excerpt":false}}},"jetpack_publicize_connections":[],"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/i0.wp.com\/www.economiaediritto.it\/wp-content\/uploads\/2014\/02\/1-1211550586baVa.jpg?fit=615%2C410&ssl=1","jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p9CRXF-1P9","jetpack_likes_enabled":true,"jetpack-related-posts":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7015","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1377"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7015"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7015\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":7017,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7015\/revisions\/7017"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/media\/3833"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7015"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7015"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.economiaediritto.it\/es\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7015"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}