Il termine emergenza richiama eventi improvvisi ed imprevedibili, che richiedono un intervento immediato e straordinario in quanto mettono a repentaglio l\u2019intero assetto sociale. Dal punto di vista giuridico questa situazione fattuale produce una tensione delle norme fondamentali, dovuta allo scontro tra le mutate coordinate istituzionali e la centralit\u00e0 del ruolo del Parlamento. Questo stato di cose, caratterizzato da una evidente compressione di alcune libert\u00e0 fondamentali, genera riflessi sulla forma di governo, sulla forma di Stato e sul sistema delle fonti. Le questioni generate dalla pandemia sono le seguenti: gli atti normativi utilizzati per far fronte all\u2019urgenza ed il rapporto tra fonti statali, regionali e locali. Un tratto caratterizzante \u00e8 costituito dal fatto che le misure straordinarie adottate hanno stravolto gli equilibri della forma di governo parlamentare, basata sulla tipizzazione delle funzioni degli organi. La Costituzione italiana presenta lacune per quanto concerne la disciplina dell\u2019emergenza sanitaria. L\u2019art 78 della Costituzione si riferisce solo allo stato di guerra. La preoccupazione del Costituente di non regolare espressamente tale fattispecie si riferisce all\u2019infelice formulazione dell\u2019art. 48 della Costituzione di Weimar, secondo cui spettava al Presidente del Reich, in caso di grave pericolo, l\u2019adozione delle misure urgenti, senza specificare i limiti di questo potere e senza definire cosa si intendesse per necessit\u00e0. Nella nostra Costituzione l\u2019art 77 prevede che in casi di necessit\u00e0 ed urgenza, il Governo possa emanare provvedimenti con forza di legge. L\u2019art. 120 della Costituzione prevede il potere sostitutivo del Governo agli Enti locali nei casi di pericolo grave per la sicurezza e l\u2019incolumit\u00e0 pubblica, nel rispetto dei principi di sussidiariet\u00e0 e leale collaborazione. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiariet\u00e0 e del principio di leale collaborazione. In ultimo l\u2019art 78 della Costituzione fa riferimento al concetto di guerra, prevedendo che leCamere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. \u00c8 in tale caso che l\u2019organo legislativo, sede della rappresentanza del popolo, ha un ruolo maggiore ed una funzione propositiva, di cui \u00e8 privato l\u2019organo esecutivo, solamente destinatario dei poteri necessari che gli vengono attribuiti. \u00a0Il Parlamento assume un ruolo centrale e decisivo, che si esplicita mediante l\u2019individuazione delle fonti normative e dei tipi di misure che il Governo pu\u00f2 validamente adottare. Il perimetro di azione del Governo viene tracciato dal Parlamento, lo si evince dalla locuzione \u201cpoteri necessari\u201d con la quale si suole far riferimento non a tutti i poteri ma solamente a quelli ritenuti conformi al principio di proporzionalit\u00e0 \u00a0per la limitazioni ai diritti fondamentali. Ne consegue che il Governo non debba adottare poter tutti i poteri che vuole, con esclusione soltanto di quelli esclusi dall\u2019atto di conferimento ma soltanto quelli in stretta proporzionalit\u00e0 con la situazione contingente da fronteggiare. La proporzionalit\u00e0 deve sussistere tra l\u2019evento da fronteggiare e la misura da adottare. L\u2019esercizio delle facolt\u00e0 extra ordinem deve essere conforme all\u2019atto di conferimento e tale conformit\u00e0 deve essere giustiziabile. Recependo l\u2019insegnamento di Costantino Mortati, si evidenzia come l\u2019emergenza, pur essendo tale, deve essere ricondotta nell\u2019alveo dello Stato di diritto, che non pu\u00f2 essere trasfigurato, per evitare comportamenti arbitrari. \u00a0Ebbene, Il modello dell\u2019art 78 della Costituzione appare essere compatibile con l\u2019essenza dello Stato di diritto: soddisfa l\u2019esigenza della individuazione degli organi, delle procedure, e dei provvedimenti pi\u00f9 idonei a far fronte alla crisi, evitando concentrazioni di potere in capo all\u2019Esecutivo. La giurisprudenza ha specificato quali sono i principi cui far riferimento per l\u2019adozione di misure restrittive: necessit\u00e0, proporzionalit\u00e0, bilanciamento, giustiziabilit\u00e0 e temporaneit\u00e0. La sentenza 15 della Corte Costituzionale ha evidenziato come l\u2019emergenza \u00e8 una situazione anomala a carattere tempraneo: di conseguenza perdono legittimit\u00e0 i provvedimenti emanati qualora siano eccessivamente protratti nel tempo. Abbiamo assistito, nel quadro della situazione italiana, all\u2019emanazione dei DPCM, atti a carattere amministrativo, svincolati dal controllo del Parlamento, del Presidente della Repubblica e della Corte Costituzionale, \u00a0nonch\u00e8 fonti secondarie legittimate da atti-fonte di livello primario (i decreti legge emanati dal Governo) che hanno marginalizzato il ruolo del Parlamento, \u00a0chiamato semplicemente alla loro conversione, essendo messo di fronte al fatto compiuto senza poter assicurare l\u2019amplio dibattito politico tra gli interessi concorrenti rappresentati nelle due Assemblee elettive. A mancare \u00e8 stata dunque la discussione politica costruttiva necessaria: ci\u00f2 \u00e8 avvenuto data la sfiducia nutrita verso la classe politica considerata lenta e inappropriata all\u2019emanazione di misure tempestive per fronteggiare le possibilit\u00e0 altissime di contagio del Covid 19. Nell\u2019ordinamento spagnolo la gestione della pandemia non \u00e8 stata prevalentemente governativa, come accaduto in Italia, ma il Parlamento ha esercitato un ruolo centrale. L\u2019obiettivo dell\u2019ordinamento spagnolo \u00e8 quello di garantire un adeguato assetto di poteri e mantenere l\u2019emergenza in una cornice democratica. \u00a0L\u2019ordinamento spagnolo contempla tre regimi emergenziali: lo stato di allarme, lo stato di eccezione e lo stato di assedio.\u00a0 La disciplina di tali regimi \u00e8 contenuta in una legge organica. Deputato a gestire la crisi \u00e8 il Governo, ma il Parlamento interviene a titolo confermativo in caso di allarme, a titolo autorizzativo nello stato di eccezione, a titolo deliberativo nello stato di assedio. La disposizione, di cui all\u2019art. 116 CE, va letta in combinato disposto con l\u2019art 55 CE, che fa un elenco dei diritti che possono essere sospesi. Pi\u00f9 precisamente, negli stati di eccezione e di assedio avremo una sospensione dei diritti, mentre nello stato di allarme non avremo una sospensione ma solo una limitazione delle libert\u00e0 nei modi prescritti dalla legge e senza intaccarne il contenuto fondamentale. La legge organica detta alcuni principi: l\u2019emergenza pu\u00f2 essere dichiarata quando ricorrono circostanze eccezionali tali da non poter essere fronteggiate con gli ordinari poteri spettanti alle competenti autorit\u00e0. \u00a0Le misure adottate e la loro durata devono essere proporzionati e necessari per ripristinare la normalit\u00e0. Ulteriori garanzie sono il divieto di sciogliere le Camere, il divieto di effettuare revisioni costituzionali e la necessit\u00e0 che tutti gli organi costituzionali mantengano le loro funzioni. Il Governo spagnolo ha emanato il Real Decreto n. 463\/2020, con cui ha dichiarato lo stato di allarme. Lo stato di allarme \u00e8 stato tipizzato con l\u2019estensione a tutto il territorio nazionale delle rispettive misure, prevedendo una durata massima di 15 giorni. Il Decreto indica quali sono le autorit\u00e0 competenti delegate nelle rispettive aree di responsabilit\u00e0. Lo stato di allarme \u00e8 stato prorogato quattro volte, previa autorizzazione dell\u2019organo legislativo. L\u2019organo legislativo esercita un controllo sull\u2019operato del Governo durante la permanenza dell\u2019emergenza, al contrario di come \u00e8 avvenuto in Italia. Il procedimento \u00e8 il seguente: la legge organica fa riferimento solo al Congresso dei deputati, senza menzionare il Senato o il plenum. L\u2019art 116 CE prevede che sia il Congresso dei deputati a svolgere un controllo politico o di opportunit\u00e0 sullo stato eccezionale e sulle misure adottate al riguardo, nonch\u00e9 successivamente, se del caso, l\u2019attuazione degli strumenti di exicigencia de responsabilitad polit\u00ecca. \u00a0In ogni caso \u00e8 necessario sottoporre al Congresso gli atti emanati durante la vigenza dello stato di allarme ed \u00e8 fatto obbligo al Governo di riferire al Congresso ogni informazione circa la gestione dell\u2019eccezione. L\u2019autorizzazione del Congresso \u00e8 inoltre necessaria per la proroga. Non si tratta di una mera ratifica dell\u2019operato del Governo, in quanto un membro del Governo nella sessione plenaria del Congresso deve illustrare i motivi e le argomentazioni che giustificano la proroga. Terminata la discussione generale, sono sottoposte a votazione la richiesta e le proposte presentate. Della decisione della Camera sar\u00e0 informato l\u2019esecutivo. \u00a0In questo modello organizzativo il controllo esercitato dal Congresso dei Deputati nei confronti dell\u2019Esecutivo \u00e8 svolto in maniera penetrante e pu\u00f2 spingersi fino a formulare proposte. L\u2019art 116 infatti afferma, anche durante la vigenza dello stato di emergenza, il principio di responsabilit\u00e0 del Governo e dei suoi agenti. \u00c8 cos\u00ec che in occasione della prima richiesta di proroga dello stato di allarme sono state presentate sette proposte di risoluzioni, una soltanto delle quali ha ricevuto il si\u2019 del Congresso. La risoluzione approvata ha aggiunto al Real Decreto l\u2019obbligo d trasmettere settimanalmente al Governo informazioni documentate sulle misure adottate e sulla loro efficacia nel fronteggiare la crisi. Al controllo parlamentare sugli atti di gestione dell\u2019emergenza si aggiunge il fatto che la Corte Costituzionale pu\u00f2 sindacare l\u2019emanazione dello stato di emergenza, seppur avente la forma di un decreto, e la proroga dello stato di emergenza, in quanto atti avente forza di legge e non atti di natura regolamentare.<\/p>\n
L\u2019emergenza sanitaria dovuta all\u2019epidemia di Covid-19 ha aperto la fase particolarmente intensa del ricorso alle ordinanze contingibili ed urgenti che, ai vari livelli istituzionali, sono state ritenute necessari allo scopo di fronteggiare la situazione emergenziale. Molti sono stati i contrasti tra Stato, Regioni e Comuni circa l\u2019applicazione uniforme della disciplina emergenziale. La disciplina introdotta in questa pandemia stabilisce che le ordinanze locali possano essere emanate solo in attesa che vengano emanate le ordinanze statali (Ilsole24ore, \u201cGoverno, Regioni e Comuni: quale provvedimento prevale..\u201d, 01\/05\/2020). Di conseguenza i decreti del Presidente del Consiglio, una volta emanati, prevalgano rispetto a qualsiasi altra ordinanza. Tuttavia dai Dpcm non sempre si ricava che cosa sia permesso e cosa no, e le Regioni e i Comuni forzando il dettato normativo hanno emanato ordinanze contingibili ed urgenti anche subito dopo l\u2019intervento del Presidente del Consiglio, introducendo norme pi\u00f9 severe rispetto a quelle nazionali.<\/em> Questo procedere di Regioni e Comuni ha prodotto incertezze tra i cittadini, ha generato un contenzioso davanti al giudice amministrativo. Cos\u00ec il Governo ha annullato l\u2019ordinanza del Sindaco di Messina che aveva introdotto senza alcuna base di legge un potere di autorizzazione all\u2019ingresso sul proprio territorio. Sicuramente va evitata una irrazionale frammentazione locale di divieti e permessi(V. BALDINI,\u00a0<\/em>Emergenza costituzionale e Costituzione dell\u2019emergenza. Brevi riflessioni (e parziali) di teoria del diritto<\/em>, in\u00a0<\/em>Dirittifondamentali.it<\/em>, n. 1\/2020, p. 886. L\u2019ordinamza del Tar Campania non \u00e8 da condividere perch\u00e9 crea discipline differenziate<\/em>). E bisogna assicurare sempre un coinvolgimento degli enti territoriali nelle scelte generali di sistema all\u2019insegna del principio costituzionale della leale collaborazione. Gli eccessi – di centralismo, di regionalismo – sono sempre pericolosi. Il delicato processo di ritorno a una pseudo-normalit\u00e0 reclama maggiore cooperazione e concertazione tra istituzioni pubbliche. \u00c8 questo un esercizio di democrazia matura. Da notare come il Covid 19 ha impattato anche sull\u2019economia e sul diritto dei contratti. \u00a0Il diritto privato non \u00e8 insensibile agli accadimenti sopravvenuti che possono incidere sull\u2019equilibrio dei contratti. \u00a0Due sono, secondo noi, i rimedi invocabili per affrontare l\u2019emergenza. Il primo \u00e8 l\u2019obbligo di rinegoziare i termini del rapporto contrattuale, ridistribuendo\u00a0equamente<\/em>\u00a0tra le parti il rischio contrattuale. Nulla vieta che la parte nei cui confronti l\u2019emergenza altera in modo significativo l\u2019economia del contratto, richieda all\u2019altra una ridiscussione\u00a0a tempo<\/em>\u00a0del suo contenuto. Se la rinegoziazione non inizia per il rifiuto della parte che ha interesse a preservare l\u2019originario contenuto contrattuale si pu\u00f2 invocare l\u2019art. 1460 c.c.: dobbiamo ritenere che la parte non colpita dall\u2019emergenza non possa rifiutare l\u2019adempimento del contratto; e la parte colpita dall\u2019emergenza, dal canto suo, possa chiedere una autoriduzione della prestazione. La parte colpita dalla situazione emergenziale pu\u00f2 chiedere la riconduzione del contratto ad equit\u00e0 in autotutela, senza dover adire il giudice vista la sospensione dei processi. \u00a0Osserviamo, peraltro, che dall\u2019esercizio dell\u2019autotutela, che sostanzialmente si declina qui in uno\u00a0jus variandi\u00a0<\/em>unilaterale, non discende per\u00f2 una sottrazione completa al vaglio giudiziale, s\u00ec da configurare una modifica unilaterale\u00a0legibus soluta<\/em>\u00a0inammissibile persino in tempi d\u2019emergenza; discende soltanto che la verifica giudiziale avverr\u00e0\u00a0a posteriori<\/em>: in un tempo, peraltro, in cui la giustizia avr\u00e0 ripreso il suo fisiologico corso.<\/p>\n RIFERIMENTI<\/strong><\/p>\n Questi Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, certo, sono uno strumento pi\u00f9 veloce e flessibile per far fronte ad una situazione cos\u00ec mutevole e mai vista sinora, ma \u2013 come afferma B. CARAVITA DI TORITTO,\u00a0L\u2019Italia ai tempi del coronavirus: rileggendo la Costituzione italiana<\/em>, in\u00a0Federalismi.it<\/em>, n. 6\/2020, p. VI. \u2013 rischiano di sovraesporre oltremodo la persona e il ruolo del Presidente del Consiglio<\/p>\n\n