(di Mariella Orlando)
La fattura elettronica nei rapporti con la Pubblica Amministrazione si colloca nell’ambito delle linee di azione dell’Unione europea (Direttiva del 13 luglio 2010 n. 2010/45/UE e la Direttiva del 28 novembre 2006 n. 2006/112/CE) che incoraggia gli Stati membri a dotarsi di un adeguato quadro normativo, organizzativo e tecnologico per gestire in forma elettronica l’intero ciclo degli acquisti. Recependo tale direttiva già altri Paesi europei hanno avviato un programma di introduzione della fatturazione elettronica utilizzando aLnche la leva normativa della Pubblica Amministrazione per favorirne l’adozione nei rapporti tra imprese. L’utilizzo della fattura elettronica permetterà nel tempo la dematerializzazione del processo di fatturazione; in particolare i fornitori della P.A. possono procedere alla trasmissione delle fatture in modo elettronico, direttamente, o tramite gli intermediari, ai sistemi delle Amministrazioni Pubbliche ed ed averne, successivamente, visibilità dello stato di trattamento all’interno degli uffici che le ricevono, contabilizzano, e procedono al loro pagamento.
Il D. M n. 55 del 3 aprile 2013 si è occupato di individuare le regole tecniche e le linee guida per la gestione dei processi di fatturazione elettronica verso la Pubblica Amministrazione in ossequio al percorso legislativo attivato con la Legge Finanziaria 2008 (Legge n. 244 del 2007).
Il presente lavoro si pone come obiettivo quello di delineare le linee guida – sulla scorsa della normativa di riferimento – di questo sistema elettronico di fatturazione.
CARATTERISTICHE
La fattura è il documento amministrativo per eccellenza, il più importante documento aziendale in grado di rappresentare nel tempo un’operazione commerciale, e da cui scaturiscono risvolti fiscali (detrazioni dell’Iva e deducibilità dei costi), civili (ingiunzione di pagamento ed efficacia probatoria ), penale (reati tributari e reati disciplinati dal diritto fallimentare) e finanziari (la gestione del credito e la riconciliazione delle fatture ai pagamenti e agli incassi).
La fattura elettronica, in quanto documento elettronico predisposto secondo le regole tecniche previste dal Codice dell’amministrazione digitale, presenta le seguenti caratteristiche:
- è un documento statico non modificabile;
- la sua emissione, al fine di garantirne l’attestazione della data e l’autenticità dell’integrità, prevede l’apposizione del riferimento temporale e della firma elettronica qualificata;
- deve essere leggibile e disponibile su supporto informatico;
- deve essere conservata e resa disponibile secondo le linee guida e le regole tecniche predisposte dall’Agenzia per l’Italia digitale e approvate dalla Commissione SPC.
In particolare per tutti i soggetti titolari di P.IVA che cedono beni o prestano servizi alle P.A. non sarà più possibile, con scadenza diversificate in funzione della tipologia della P.A., emettere fattura cartacea.
La conseguenza dell’emissione di una fattura cartacea in luogo di quella elettronica sarà la mancata accettazione da parte della pubblica amministrazione e conseguentemente l’impossibilità a procedere al relativo pagamento. Tale obbligo di fatturazione elettronica decorre :
– Dal 6 giugno 2014, per le fatture emesse nei confronti dei Ministeri, delle Agenzia fiscali e degli Enti nazionali di previdenza ed assistenza sociale;
– Dal 31 marzo 2015, per tutte le fatture emesse nei confronti delle altre P.A., ivi comprese le Amministrazioni locali (es: i Comuni)[1].
Il D.M. n. 55 del 2013 specifica che le pubbliche amministrazioni destinatarie di fatture elettroniche sono chiamate a inserire l’anagrafica dei propri uffici depurati alla ricezione delle fatture elettroniche nell’indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA), istituito all’art 11 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000. L’IPA provvede quindi ad assegnare un codice univoco a ciascuno degli uffici e a renderlo pubblico. E’ chiaro che il codice univoco è un elemento essenziale per la trasmissione della fattura allo specifico ufficio dell’amministrazione committente.
EMISSIONE DELLA FATTURA ELETTRONICA
L’art. 2, quarto comma, del D.M. n. 55 del 2013 stabilisce che “ la fattura elettronica si considera trasmessa per via elettronica, ai sensi dell’art.. 21, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972 n. 633, e ricevuta dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, solo a fronte del rilascio delle ricevuta di consegna da parte del Sistema di interscambio”.
Questa previsione è sicuramente coerente col disposto dell’art. 21 , comma 1 , del D.P.R. 633/72, che considera emessa la fattura cartacea o elettronica all’atto della sua consegna, spedizione, trasmissione o messa a disposizione del cessionario o committente.
Infatti, la ricevuta di consegna viene rilasciata in un momento sicuramente successivo al quello in cui la fattura è nella disponibilità della pubblica amministrazione committente. In tal senso il rilascio, da parte del Sistema di Interscambio, della ricevuta di consegna – identificato tramite il codice univoco di portato nella fattura medesima – è certamente sufficiente a provare sia l’emissione della fattura elettronica, sia la sua ricezione da parte della pubblica amministrazione committente.
In funzione dell’esito di tale inoltro, il Sistema di interscambio rilascia al soggetto che ha inviato la fattura una ricevuta di consegna, nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito positivo, ovvero una notifica di mancata consegna[2], nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito negativo.
Affinché si possa procedere alla fatturazione elettronica la P.A. deve necessariamente effettuare un censimento dei fornitori, così da poter aggiornare tempestivamente e coerentemente l’indice delle P.A. e consentire al Sistema di Interscambio di recapitare correttamente la fattura agli uffici di pertinenza.
TECNICHE DI TRASMISSIONE DELLE FATTURE.
La trasmissione delle fatture al SDI e da questi all’Amministrazione destinataria avviene attraverso l’utilizzo di uno dei seguenti canali:
– Un sistema di posta elettronica certificata (Pec) o un analogo sistema di posta elettronica basata su tecnologie che certificano data ed ora dell’invio e della ricezione delle comunicazioni, nonché l’integrità del contenuto delle stesse;
– Un sistema di trasmissione in via telematica attraverso il sito del sistema d’interscambio (www.fatturapa.gov.it) ;
– Un sistema di cooperazione applicativa con servizio esposto tramite web service (SDICoop);
– Un sistema di cooperazione applicativa (web service) tramite il Servizio Pubblico di Connettività (SPCoop);
– Un sistema di trasmissione fati tra terminali remoti basato sul protocollo FTP (SDIFtp).
L’invio delle fatture può essere effettuato direttamente dal fornitore o tramite intermediario; analogamente, le P.A. destinatarie possono ricevere direttamente le fatture, oppure avvalersi di intermediari.
DIVIETO DI PAGAMENTO IN ASSENZA DI FATTURA ELETTRONICA.
L’art. 6, comma 6 , del D.M. n. 55 del 2013 prevede che, trascorsi tre mesi dalla data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica, le pubbliche amministrazioni non possono procedere ad alcun pagamento, nemmeno parziale, sino all’invio delle fatture in formato elettronico.
Tuttavia ci si è chiesti se tale divieto debba intendersi esteso alle fatture in forma cartacea, emesse prima della data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica. In proposito, la circolare interpretativa del MEF n. 1 del 31 marzo 2014, ha chiarito che l’obbligo di emissione in forma elettronica preceda di tre mesi la corrispondente decorrenza del divieto di accettazione e pagamento di fatture in forma cartacea. Si tratta di un periodo di transizione, durante il quale le pubbliche amministrazioni possono accettare e pagare fatture emesse entro il termine di decorrenza dell’obbligo, mentre i fornitori, a partire dal suddetto termine di decorrenza dell’obbligo, non possono più emettere fattura in forma cartacea.
La ratio di questo periodo di transizione è da individuarsi nella constatazione che la trasmissione di una fattura cartacea non è istantanea. A titolo di esempio, nel caso di spedizione a mezzo di posta ordinaria, sicuramente il caso più comune, decorrono alcuni giorni dal momento dell’emissione a quello della ricezione. Inoltre, una volta ricevuta la fattura, all’interno della pubblica amministrazione committente si instaura una procedura amministrativa volta alla verifica di quanto esposto in fattura, e solo se la verifica si conclude positivamente l’amministrazione procede al pagamento.
Pertanto, ove la pubblica amministrazione possieda oltre la scadenza indicata al comma 210 fatture emesse in formato cartaceo e non ancora pagate, l’amministrazione potrà senz’altro portare a compimento il relativo procedimento e, ove sussistano tutte le condizioni, procedere al pagamento.
E’ invece da escludere la possibilità, per le pubblica amministrazioni, di accettare fatture in forma cartacea emessa successivamente allo scadere del medesimo termine di cui al comma 209.
LA CONSERVAZIONE DELLE FATTURE ELETTRONICHE.
L’art. 1 co. 209 della L. 244/2007, nell’istituire l’obbligo di fatturazione elettronica nei confronti della P.A., prevede l’adozione di procedure elettroniche anche in relazione agli ulteriori adempimenti di archiviazione e conservazione delle fatture così da garantire nel tempo la validità legale a tutti i documenti informatici firmati digitalmente.
Ciò significa che ogni tipologia di documento informatico conservato nel rispetto delle regole previste dal Codice dell’amministrazione digitale, ha effetto probatorio ad ogni effetto di legge consentendo alla PA ed alle aziende di risparmiare sui costi di stampa, stoccaggio e archiviazione.
Note
[1] Il termine, originariamente fissato al 6 giungo 2015, è stato anticipato al 31 marzo 2015 dall’art. 25 del D.L. 66/2014 (cd. Decreto Spending review), convertito nella legge 89/2014
[2] La notifica di mancata consegna è recapitata entro 48 ore se il canale di comunicazione tra SDl e pubblica amministrazione è costituito dalla posta elettronica certificata (PEC), entro 24 ore negli altri casi. (Circolare interpretativa del MEF n. 1 del 31 marzo 2014).
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(di Domenico Annunziato Modaffari)
Con il termine e-government (amministrazione digitale) s’intende il processo di informatizzazione della Pubblica amministrazione, ossia secondo la definizione contenuta nella Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione europea[i] “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.
La finalità dell’e-government è quella di costruire un rapporto più diretto e trasparente fra Pubblica amministrazione e cittadino, di tipo consensuale, partecipativo e di offrire elettronicamente i servizi pubblici agli utenti tentando di ridurre ed eliminare del tutto il digital divide per rendere più efficiente l’azione amministrativa.
Tale sforzo produce come risultato da una parte, il miglioramento della qualità dei servizi pubblici erogati ai cittadini e dall’altra una riduzione dei costi per giungere ad un nuovo modello, quello dell’amministrazione condivisa[ii], ossia un sistema cooperativo a rete, non gerarchizzato, nel quale i diversi livelli di governo operano attraverso un approccio condiviso, partecipato e integrato alle problematiche connesse allo sviluppo dei processi decisionali della Pubblica amministrazione.
Essenzialmente, l’e-government comprende tre categorie d’azione: “quelle di informatizzazione, dirette a migliorare l’efficienza operativa interna delle singole amministrazioni, quelle dirette ad informatizzare l’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese implicanti una integrazione tra i servizi delle varie amministrazioni; infine, quelle dirette a consentire l’accesso telematico degli utilizzatori finali ai servizi della PA e alle sue informazioni”[iii].
L’e-government rappresenta l’applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra cittadini e Pubbliche amministrazioni con il fine di renderle, in primo luogo, più rapide ed efficienti. L’erogazione dei servizi attraverso l’uso delle moderne tecnologie, per il miglioramento dell’efficienza, in termini di costi e qualità dei servizi è stato solennemente riconosciuto con il D. Lgs. n. 39/93. Oggi, le nuove tecnologie devono essere messe al servizio della costruzione di un nuovo rapporto tra Pubblica amministrazione e cittadino che pone quest’ultimo al centro, nell’ottica della realizzazione di un inedito modello di cittadinanza[iv].
A tal proposito è doveroso fare un cenno, al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), che riunisce i principi alla base dell’Amministrazione digitale. Esso promuove e regola la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale, utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione all’interno della Pubblica amministrazione e nei rapporti tra amministrazione e privati[v].
Il testo normativo comprende: il Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, pubblicato in G.U. del 16 maggio 2005, n. 112 – S.O. n. 93 “Codice dell’amministrazione digitale”; il Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159, pubblicato in G.U. del 29 aprile 2006, n. 99 – S.O. n. 105 “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante Codice dell’amministrazione digitale”; Le Linee guida per i siti web delle P.A. ‐ 2011; il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1 aprile 2008 – le Regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di connettività previste dall’art. 71, comma 1bis del Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il “Codice dell’Amministrazione Digitale”; il Decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito in Legge 28 gennaio 2009, n. 2 che ha introdotto modifiche al CAD; la Legge 18 giugno 2009, n. 69, che ha introdotto il comma 2 ter e 2 quater all’art. 54 del CAD in materia di contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni Decreto legislativo n. 235 del 30 dicembre 2010, che ha modificato e integrato il CAD.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale può essere considerato come un vero e proprio statuto del cittadino digitale con tutto il corredo di diritti che esplicitano e definiscono in maniera puntuale e stringente i caratteri dell’e-government[vi];basti ricordare il diritto all’uso delle tecnologie per i rapporti con le Pubbliche amministrazioni (art. 3); il diritto all’accesso e all’invio di documenti digitali (art. 5); il diritto a ricevere le comunicazioni pubbliche via e-mail tramite la Posta Elettronica Certificata (art. 6); il diritto alla qualità dei servizi e alla misura della soddisfazione (art. 7); il diritto alla partecipazione digitale (art. 8).
Importanti passaggi normativi si rinvengono nell’art. 3 del presente Codice, il quale stabilisce il diritto di cittadini e delle imprese “a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le Pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente Codice”, con devoluzione della materia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. In altri termini, i cittadini e le imprese hanno il diritto di utilizzare gli strumenti ITC per chiedere ed ottenere documenti, per avere informazioni e chiarimenti, per segnalare disservizi, per presentare reclami ed esposti, ecc[vii].
L’art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale proclama, invece, il diritto alla partecipazione al processo amministrativo e al diritto di accesso ai documenti amministrativi esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, secondo quanto disposto dagli artt. 59 e 60 del D.p.R. n. 445/2000. Al comma 2, viene sancito un vero e proprio diritto all’invio di documenti in formato digitale e l’obbligo corrispondente per le Pubbliche amministrazioni di riceverli tramite mezzi informatici.
Il diritto all’e-government si sostanzia come il diritto del soggetto a partecipare attivamente al circuito tecnologico delle informazioni, ad esercitare il diritto all’accesso telematico[viii]. Il concetto di trasparenza, quale strumento per garantire il “buon andamento e l’imparzialità della Pubblica amministrazione”, ha trovato pieno riconoscimento normativo nella Legge n. 241/1990 successivamente modificata, secondo cui l’attività amministrativa è retta dal principio di trasparenza, economicità, efficacia, imparzialità e pubblicità.
Il nodo cruciale del Codice dell’Amministrazione Digitale resta quello dell’effettività dei diritti in esso proclamati e, soprattutto il reale numero di coloro (purtroppo la maggioranza degli utenti) che sono esclusi dal concreto esercizio del diritto all’uso delle nuove tecnologie (digital divide) con insanabile violazione dell’art. 3, comma 2, Cost.
In questo panorama il Codice presenta una serie di “nuovi diritti digitali” ma di difficile attuazione e lo sforzo di chi opera nella Pubblica amministrazione è quello di sensibilizzare i cittadini/utenti circa la possibilità di avvalersi delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ITC) nonostante le differenze sociali, culturali, economiche ed anagrafiche che ancora sono presenti in molte aree del Paese e che rendono vano l’esercizio concreto di detti diritti.
In questo scenario, orientare al servizio e alle esigenze della società l’azione amministrativa significa mantenere sotto controllo il grado di soddisfacimento dell’utenza e operare per migliorarlo[ix]. Un’efficiente pubblica amministrazione è considerata elemento fondamentale di sviluppo, di trasparenza e di democrazia per ogni Paese e l’e-government rappresenta un passaggio innovativo fondamentale nell’evoluzione del rapporto cittadino/utente con la Pubblica amministrazione.
La possibilità di migliorare la qualità di vita dei cittadini attraverso la fornitura di servizi pubblici più aderenti alle loro esigenze è presupposto essenziale per un effettivo miglioramento della Pubblica amministrazione. Ma tale effettivo miglioramento non passa solo attraverso una singola area di intervento ma cogliendo le opportunità del sistema organizzativo e dei suoi processi operativi e di servizio, della formazione delle risorse umane, dell’adeguamento del quadro normativo.
La Pubblica amministrazione assume un ruolo non solo di importante area strategica di investimento per le tecnologie ICT, ma di frontiera di soluzioni, di orientamento, di reale innovazione e di potente fattore di trasformazione e di sviluppo[x].Questione centrale diventa allora la capacità di governare i processi culturali interni ad ogni organizzazione, per implementare e sviluppare le capacità di scambio con l’ambiente e i processi di innovazione[xi].
Negli ultimi quindici anni si è assistito al consolidamento delle nuove tecnologie dell’informatica al servizio della comunicazione, con una crescita di trasparenza rispetto ad atti, attività e servizi della Pubblica amministrazione. Inoltre, vi è stato un incremento esponenziale della partecipazione attiva dei cittadini attraverso i nuovi strumenti dell’interazione digitale e un miglioramento dei processi di formazione interna alle Pubbliche amministrazioni; un contesto operativo nel quale la Pubblica amministrazione cerca di mettere a disposizione un’insieme diversificato e integrato di canali di contatto con l’utente (oltre a quelli tradizionali, nuovi servizi ed applicazioni on line come i social network, i blog, i forum, yotube, twitter, che permettono uno spiccato livello di interazione) e ove appaiono sempre più determinanti le tecnologie di relazione e comunicazione per combattere l’analfabetismo digitale (o digital divide).
Alla modernità delle leggi si contrappone l’inerzia delle parti, ai casi di eccellenza di alcune amministrazioni si accompagnano vaste aree di inefficienza con differenze territoriali e settoriali notevoli, una cultura organizzativa che risente di una scarsa attenzione alla formazione e all’orientamento.
Cresce l’esigenza di dare completa attuazione alla Legge n. 150/2000 rimasta sostanzialmente inattuata per le inefficienze organizzative all’interno e per le implicazioni tecnologiche connesse. A causa della complessità delle connessioni tra le funzioni comunicative che vanno configurandosi dentro le organizzazioni pubbliche, occorre promuovere un contributo culturalmente diverso per la configurazione di nuovi modelli organizzativi e per individuare contesti applicativi inediti in relazione ai diritti di cittadinanza e alle condizioni di servizio la cui qualità è alla base del funzionamento complessivo del sistema-Paese.
La comunicazione istituzionale è parte di molti processi che, in un sistema complesso, attraversano i rapporti tra istituzioni e società e l’open Government è un elemento essenziale e determinante delle trasformazioni in atto[xii].
L’open Government è un governo, centrale e locale, aperto e condiviso, trasparente basato su modelli, strumenti e tecnologie che consentono alle amministrazioni di essere aperte e trasparenti nei confronti dei cittadini e delle imprese e di tutti gli stakeholders onde favorire l’abbattimento dei tempi e dei costi relativi all’erogazione dei servizi ai cittadini e imprese, migliorando l’efficienza e l’efficacia e garantendo un controllo pubblico costante sull’operato e le performance delle amministrazioni.
Ciò garantisce in questo modo l’accountability, ossia l’attitudine a rendere rendicontabili tutte le attività di amministrazione della cosa pubblica e a offrire l’immagine di un’amministrazione trasparente, attraverso la diffusione delle informazioni relative al suo funzionamento. Inoltre, l’open Government consente alle amministrazioni di prendere decisioni più puntuali circa i servizi e le politiche da attuarsi sul territorio; è direttrice di sviluppo delle pratiche di innovazione, ovvero del processo di continuo miglioramento derivante dall’interazione intelligente tra cittadini, imprese e Enti pubblici diversi e migliora la qualità di vita dei cittadini attraverso la fornitura di nuovi servizi pubblici più aderenti alle loro esigenze.
[i] Comunicazione del 26 settembre 2003 della Commissione europea “Il Ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa”
[ii]Gregorio Arena, E-government e nuovi modelli di amministrazione, in Studi in onore di Gianni Ferrara, Torino, Giappichelli 2006, pp. 129-144
[iii] Massimo Perin, Internet e semplificazione amministrativa, in G. Cassano (a cura di), Diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’Internet, Milano, Ipsoa, 2002
[iv]Mattia Miani, Comunicazione pubblica e nuove tecnologie, Bologna, Società editrice il Mulino, 2005, pag. 30
[v]http://egov.formez.it/content/sintesi-introduttiva-al-codice-dellamministrazione-digitale
[vi]http://egov.formez.it/content/sintesi-introduttiva-al-codice-dellamministrazione-digitale
[vii]http://www.urp.gov.it/Sezione.jsp?idSezione=243
[viii]Vittorio Frosini, L’orizzonte giuridico dell’Internet, in Dir. Inf., n. 2/2000, p. 275
[ix]Franca Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Carocci Editore, Roma, 2000, pag. 210
[x]Idem, p. 10
[xi]Carla Bertolo, L’interfaccia e il cittadino. Comunicazione pubblica, tra tecniche e riflessività, Milano, Edizioni Angelo Guerini e Asssociati, 2005 pag. 132
[xii]http://qualitapa.gov.it/relazioni-con-i-cittadini/open-government/
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