Diritto dell'Unione Europea

Il potere esecutivo e giudiziario tra ordinamento italiano ed europeo

(di Verdiana Gorruso)

Continuando nell’ottica di comparazione tra la titolarità dei poteri nell’ordinamento italiano ed europeo, e delineando quindi i confini dell’esercizio della funzione esecutiva, non si può non sottolineare che questi sono definiti dal Governo nel panorama italiano e dalla Commissione nel panorama europeo.

In particolare, benché entrambi gli organi rappresentino i bracci operativi dell’archetipo istituzionale e abbiano un rapporto di stretta connessione con il rispettivo Parlamento, rappresentano nel loro complesso differenti tratti legati sia alla formazione sia alla struttura.

In riferimento alla struttura dell’Esecutivo italiano, si sottolinea che l’articolo 92 I comma C. afferma che “il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dei Ministri che insieme formano il Consiglio dei Ministri”, senza quindi accennare alle figure esistenti nella prassi del Vice Presidente del Consiglio, ai Ministri senza dicastero, ai Vice ministri e ai Sottosegretari.

Rispetto alla formazione del Governo, invece, il medesimo articolo di legge al II comma dispone che “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e su proposta di questo i Ministri”

Pertanto viene formalizzata solo la terza fase dell’iter procedurale di formazione di Governo, lasciando le fasi delle consultazioni e dell’incarico alla Costituzione materiale.

Infatti, nella realtà, il Presidente della Repubblica deve nominare un Governo che sia in grado di ottenere la fiducia della maggioranza parlamentare e, pertanto, prima di procedere con la nomina è necessario che il Presidente conferisca l’incarico di formare il nuovo Governo ad un soggetto (Presidente del Consiglio incaricato) dopo aver proceduto alle consultazioni con i segretari dei partiti e dei presidenti dei gruppi parlamentari. Il soggetto incaricato procederà a predisporre la lista dei ministri.

Si rileva altresì che, dopo la nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri, da parte del Presidente della Repubblica, essi prestano giuramento nelle mani del Capo di Stato ex articolo 93 C.

Successivamente al giuramento (momento che designa la conclusione dell’iter di formazione dell’esecutivo) il nuovo Governo, entro dieci giorni, deve presentarsi alle Camere per esporre il programma e ottenere la fiducia ex articolo 94 C. I comma. Ciascuna Camera accorda o nega la fiducia mediante la mozione di fiducia che deve essere approvata a maggioranza semplice e con voto palese. Una volta ottenuta la fiducia, il Governo entra nella pienezza dei poteri e può iniziare a realizzare il programma presentato al Parlamento.

Può succedere che durante la legislatura si possano verificare delle crisi di Governo, ossia l’Esecutivo perde l’appoggio della maggioranza parlamentare.

A tal proposito, si rilevano elementi desumibili dalla Costituzione formale (crisi parlamentari derivanti dall’approvazione della mozione di sfiducia) e materiale (crisi parlamentari derivanti dalla questione di fiducia e crisi extraparlamentari).

Da tali osservazioni, si deduce che sia il momento di formazione sia le varie ipotesi di crisi del Governo hanno spesso la matrice nella prassi costituzionale più che nel mero formalismo letterale, cosicché tale discrasia da una parte può essere foriera di instabili equilibri costituzionali, ma dall’altra permette una maggior adattabilità all’evolversi della realtà concreta da parte dell’azione politica.

Il “Governo” dell’Unione è senz’altro rappresentato dalla Commissione, la quale è il motore dell’intera Comunità data l’ampiezza e la rilevanza delle sue funzioni.

I Commissari sono 28, “un cittadino di ciascuno Stato membro”, inclusi il Presidente e i Vicepresidenti, e durano in carica per un quinquennio, analogamente alla durata del mandato degli europarlamentari.

Il Presidente della Commissione europea è nominato dal Parlamento, dopo essere stato designato dal Consiglio europeo. Dalle elezioni del 2014 il Parlamento ha introdotto la procedura dei candidati capilista (SpitzenKandidat): ciascun partito politico europeo presenta un candidato alla carica di Presidente della Commissione e il partito che ottiene il maggior numero di voti può proporre il proprio candidato per tale carica. Il Presidente ha diversi poteri, tra i quali quello di “indicare” i nomi dei futuri commissari e il conseguente potere, eventuale, di farli decadere, così come disciplinato dall’art. 17 Trattato UE, che afferma: “un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il Presidente glielo chiede”.

Il Presidente occupa altresì una posizione privilegiata in quanto definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti e decide anche in merito all’organizzazione interna di quest’ultima, per assicurare la coerenza e l’efficacia della sua azione.

Attualmente il ruolo di Presidente è ricoperto dal lussemburghese Jean Claude Juncker, ma dal primo novembre 2019 cederà il posto alla tedesca Ursula von der Leyen dell’Unione Cristiano-Democratica di Germania (CDU), partito che nell’ambito dell’Unione aderisce al Partito Popolare Europeo (PPE).

Il Presidente nomina il primo vicepresidente e gli altri vicepresidenti, ad eccezione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente in virtù del suo mandato.

In particolare, quest’ultima ultima figura, introdotta con il Trattato di Lisbona, è nominata dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, in accordo con il Presidente della Commissione, ed entra in carica solo dopo aver avuto l’approvazione da parte del Parlamento.

L’Alto rappresentante “guida la politica estera e di sicurezza dell’Unione” e “presiede il Consiglio Affari esteri” (art. 18 Trattato UE). L’italiana Federica Mogherini verrà sostituita dallo spagnolo Josep Borrell i Fontelles, membro del PSE al Parlamento europeo e attuale Ministro degli esteri spagnolo. La nomina formale da parte del Consiglio necessita dell’accordo della neo eletta Presidente della Commissione.

I commissari europei, invece, sono nominati dal Consiglio europeo, dopo una procedura complessa.

Nella prima fase è il Consiglio europeo, di comune accordo con il neo-eletto Presidente della Commissione, che adotta l’elenco delle persone che intende nominare commissari. Tale elenco è redatto sulla base delle proposte presentate da ciascuno Stato membro. I designati commissari devono presentarsi dinanzi alle varie commissioni parlamentari in base alle proprie competenze (ogni commissario europeo è responsabile di un settore, paragonabile a un ministero), dopodiché ogni commissione si riunisce per elaborare una valutazione delle competenze e delle prestazioni del candidato che sarà poi trasmessa al Presidente del Parlamento. I membri della Commissione devono agire nel mero interesse dell’Unione, infatti gli Stati membri rispettano l’indipendenza dei commissari e “non cercano di influenzarli nell’adempimento dei loro compiti”.

 Successivamente la Commissione così formata, per entrare nella pienezza dell’esercizio delle sue funzioni, deve ottenere il voto di approvazione da parte del Parlamento e, infine, la nomina ufficiale da parte del Consiglio europeo.

Rispetto alle sue funzioni si sottolinea che la Commissione è il “braccio operativo” dell’Unione e pertanto rende esecutive le decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE, presenta al Parlamento europeo e al Consiglio disposizioni legislative da adottare e stabilisce, inoltre, le priorità di spesa dell’UE, unitamente al Consiglio e al Parlamento.

La Commissione, oltre a preparare i bilanci annuali da sottoporre all’approvazione del Parlamento e del Consiglio, controlla come vengono usati i fondi, sotto l’attenta sorveglianza della Corte dei conti europea.

La Commissione, di concerto con la Corte di Giustizia, garantisce che il diritto dell’UE sia correttamente applicato in tutti i Paesi membri e rappresenta l’UE sulla scena internazionale.

A dispetto della disamina del potere legislativo ed esecutivo, il potere giudiziario, in omaggio alla funzione attribuita dall’ordinamento, presenta una posizione sui generis finalizzata a contribuire al bilanciamento di poteri della macchina istituzionale tramite il precipuo scopo di far applicare e interpretare in modo uniforme le norme giuridiche.

Nell’ordinamento italiano, titolare di quest’ultimo potere è la Magistratura la quale è composta dall’insieme di organi che costituiscono la giustizia civile penale ed amministrativa. Quest’ultima è disciplinata dall’articolo 101 del testo costituzionale, il quale al primo comma dispone che la “giustizia è amministrata in nome del popolo” e al secondo comma che i “giudici sono soggetti soltanto alla legge” e pertanto devono essere “autonomi ed indipendenti da ogni altro potere”.

In Europa, invece, il potere giudiziario è attribuito alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) che comprende due sezioni giurisdizionali (Corte di Giustizia e Tribunale), nonché le Corti specializzate in alcuni settori.

La Corte di Giustizia, composta da un giudice per ogni Stato membro e da undici avvocati generali, tratta le richieste di pronuncia pregiudiziale presentate dai Tribunali nazionali e alcuni ricorsi per annullamento e impugnazioni.

Il Tribunale, composto da 47 giudici che saranno elevati a 56 a partire dal 1° settembre 2019 (due per ogni Stato membro), si pronuncia sui ricorsi per annullamento presentati da privati cittadini, imprese e, in taluni casi, governi di Paesi dell’UE. In pratica, ciò significa che questa sezione si occupa principalmente di diritto della concorrenza, aiuti di Stato, commercio, agricoltura e marchi.

Si precisa che il Trattato di Lisbona ha introdotto la possibilità di istituire i Tribunali specializzati. Attualmente l’unico Tribunale istituto in tal senso è quello della funzione pubblica, cioè un Tribunale specializzato nel contenzioso del personale.

La CGUE si pronuncia sui casi ad essa sottoposti, tra i quali, ad esempio: interpretare il diritto europeo tramite l’emissione di pronunce pregiudiziali, assicurare il rispetto della legge da parte degli Stati membri tramite le procedure di infrazione, annullare gli atti giuridici dell’Unione, assicurare l’intervento dell’UE a seguito del ricorso per omissione, nonché sanzionare UE tramite la richiesta di risarcimento del danno.

La Commissione e il Governo trovano la giusta collocazione sotto un unico cappello democratico in virtù anche del rapporto di stretta connessione che lega tali istituzioni con l’unico organo rappresentativo direttamente della volontà popolare (il Parlamento). Infatti tale connessione nel panorama italiano è visibile soprattutto nel rapporto fiduciario che lega il Legislatore all’Esecutivo, disciplinato da elementi della costituzione formale nonché materiale. Si precisa tuttavia che la mera procedura di formazione del Governo è diretta dal Presidente della Repubblica. Nel panorama europeo, invece, il Parlamento nomina il Presidente della Commissione e dà voto di approvazione a quest’ultima, in quanto la nomina ufficiale avviene da parte del Consiglio europeo. Il Parlamento europeo può inoltre votare una mozione di censura nei confronti della Commissione ed in tal caso quest’ultima è obbligata a dimettersi.

Rispetto al potere giudiziario, infine, si denota senz’altro una comunione di intenti nell’organizzazione del sistema giurisdizionale che caratterizza i due ordinamenti. Tali archetipi istituzionali, pur avendo sfumature diverse, collaborano in maniera sinergica pur nel riconoscimento del principio del primato del diritto europeo sul diritto interno.