Il risarcimento del danno non patrimoniale della P.A. e il danno da usura psicofisica nel pubblico impiego

(di Paola Romito)

Il risarcimento del danno non patrimoniale della P.A. e il danno da usura psicofisica nel pubblico impiego

La tematica del risarcimento del danno in diritto amministrativo si inquadra nella più ampia area della responsabilità civile della pubblica amministrazione, derivante dalla lesione di una posizione soggettiva giuridicamente qualificata a cui consegue un obbligo risarcitorio.

Costruita sul modello civilistico, stante l’ormai pacifica ammissibilità di strumenti ed istituti di diritto privato nell’ambito del diritto amministrativo, essa è stata ciononostante foriera di contrasti dottrinali e giurisprudenziali, in ragione delle peculiari problematiche di coordinamento e adattamento che ha assunto nel tempo.

Preliminare risulta essere la qualificazione della responsabilità derivante dalla cd. attività funzionale, ovverosia quella esercitata dalla P.A. per esempio nell’adozione di atti provvedimentali, avvalendosi delle forme peculiari dell’attività amministrativa. Per tempo, infatti, si è ritenuta inammissibile la riconducibilità di tale ipotesi nell’ambito della responsabilità civile extracontrattuale ex art. 2043 cc., stante la difficoltà di ricondurre l’attività in questione al “fatto” come richiesto dalla norma, nonché di riferirle a posizioni soggettive non qualificabili come diritti soggettivi bensì come interessi legittimi sconosciuti al diritto civile, al punto da aver sollecitato in parte della dottrina una proposta di inserire una sorta di art. 2043 bis nel codice civile, volto a conferire tutela al soggetto leso dalla attività autoritativa illegittima.

La questione predetta ha, tuttavia, registrato un progressivo superamento mercé una consistente evoluzione legislativa -principalmente ad opera del d.lgs. n. 80/98, della legge n. 205/2000 e del d.lgs. n. 104/2010- e giurisprudenziale, a partire dalla celebre pronuncia del Suprema Corte a Sezioni Unite n. 500/99 che ha espressamente riconosciuto la risarcibilità degli interessi legittimi, segnando cosi un definitivo abbandono del cd. dogma dell’irrisarcibilità che aveva contrassegnato tale tematica nel tempo.

In merito alla qualificazione della natura della responsabilità della P.A. si sono susseguiti diversi orientamenti, oscillanti tra ricostruzioni contrattuali o da contatto sociale, ovvero extracontrattuali secondo il modello aquiliano, ma anche del tutto peculiari frutto della commistione tra le precedenti.

Nonostante il dibattito non sia del tutto sopito si ritiene possa darsi efficacia dirimente alla ricostruzione delineata dal legislatore nel codice del processo amministrativo che, richiamando le norme in materia extracontrattuale previste dal codice civile, ne avrebbe in tal modo definito la natura.

L’applicabilità diretta dell’illecito aquiliano all’attività amministrativa richiede la necessaria compresenza di tutti gli elementi richiesti dalla norma, che il danneggiato dovrà provare per ottenere il risarcimento: condotta, nesso causale, danno ingiusto, elemento psicologico e danno risarcibile.

Più precisamente, per danno risarcibile si fa riferimento alle conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’evento illecito eziologicamente ad esso collegate da un nesso di causalità giuridica e comprensive dei danni patrimoniali e non patrimoniali che ne siano, alla stregua di un’interpretazione estensiva dell’art. 1223 cc. effettuata nelle forme della regolarità causale, conseguenza diretta ed immediata ovvero indiretta e mediata.

Il danno ingiusto è, invece, quello non iure e contra ius che derivi dalla condotta attiva, omissiva o da ritardo della P.A., sulla base di un nesso di causalità materiale da accertare secondo lo schema penalistico ex artt. 40 e 41 c.p. Tale ricostruzione sarà, quindi, agevole nell’ambito degli interessi legittimi oppositivi, emergendo di norma dal mero accertamento dell’illegittimità del provvedimento restrittivo, più arduo nelle opposte ipotesi di interesse legittimo pretensivo, dovendo in tal caso procedersi tanto all’accertamento dell’illegittimità del provvedimento di diniego, quanto alla valutazione positiva della fondatezza dell’istanza, con differenti standard di accertamento prognostico a seconda della natura dell’attività discrezionale, vincolata o caratterizzata da discrezionalità tecnica.

Necessaria dovrà essere, ancora, la prova dell’elemento soggettivo imputabile alla P.A. che, sebbene possa presumersi sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti continua ad essere richiesta dalla struttura dell’illecito aquiliano al di fuori del settore degli appalti pubblici, settore in cui per effetto dell’intervento della Corte di Giustizia dell’Unione europea si prescinde dal requisito della colpevolezza.

Il danno risarcibile può connotarsi tanto di patrimonialità, qualora consista in pregiudizi patrimoniali causati dall’agere publicum  nelle forme di danno emergente e lucro cessante; tanto di non patrimonialità.

A dir il vero il risarcimento del danno non patrimoniale sembrerebbe, prima facie, incompatibile con l’interesse legittimo, stante la difficoltà di ricondurlo ai valori fondamentali della persona e ad inquadrarlo nell’art. 2059 cc., che tace a tal riguardo.

Nonostante un indirizzo minoritario della giurisprudenza amministrativa neghi l’ingresso alla risarcibilità del danno non patrimoniale derivante dalla lesione di interessi legittimi, sembra più convincente il diverso orientamento che ne ammette la configurabilità, sottolineando come la fonte del risarcimento non sia l’interesse legittimo in quanto tale, bensì le conseguenze che derivano sulla sfera del soggetto.

In base a tale lettura quindi il danno non patrimoniale potrebbe scaturire da svariate fattispecie costitutive: nell’ambito di attività amministrative lesive, ad esempio, di principi fondamentali posti a capo dell’attività amministrativa generalmente intesa ed improntata ai principio di legalità, imparzialità e buon andamento (artt. 23, 24, 41, 97 e 113 Cost.); nonché a settori dell’attività amministrativa degli enti pubblici che coinvolgono la persona, restringendone la sfera giuridica (per esempio con sanzioni, imposte) o assumendone la cura (istruzione, sanità, ambiente, governo del territorio, ecc.).

Terreno fertile per la risarcibilità del danno non patrimoniale si presta, poi, ad essere quello del cd. danno da ritardo su cui la giurisprudenza si è ampiamente dibattuta, nonché quello derivante dal rapporto di pubblico impiego in cui, stante il diretto coinvolgimento che la P.A. ha con il lavoratore, si registra un’ampia casistica in tema di danno all’immagine derivante ad esempio da un trasferimento disciplinare illegittimo, ovvero in tema di  danno da usura psicofisica.

Con riferimento all’ultima delle ipotesi summenzionate,  più precisamente, si deve dare atto di una serie di questioni su cui la giurisprudenza si è diffusamente pronunciata.

Il danno da usura psicofisica può essere definito come quel danno che si ripercuote sulla sfera soggettiva del danneggiato a seguito di sollecitazioni psicofisiche permanenti a cui il soggetto è stato sottoposto nel tempo: caso emblematico è quello del lavoratore che, non fruendo del riposo settimanale previsto come diritto irrinunciabile del lavoratore pubblico o privato ex art 36 Cost., sia costretto a lavorare sette giorni su sette, così sottoponendo se stesso ad una vera e propria usura psicofisica.

Anch’esso, quindi, alla stregua di ogni altro danno non patrimoniale, risponde alle coordinate emesse dalla giurisprudenza civile che, nel consentire e delimitare l’area del danno non patrimoniale, superando la tradizionale impostazione che ammetteva la mera risarcibilità del danno morale subiettivo e nelle sole ipotesi di reato (in base ad una lettura coordinata dell’art. 2059 cc. e del 185 cp.), è approdata dopo un lungo e travagliato iter al riconoscimento del danno non patrimoniale nelle ipotesi di cd. ingiustizia qualificata, dalla legge o dalla lesione di diritti fondamentali  della persona.

Per contrastare il fenomeno delle duplicazioni risarcitorie la giurisprudenza di legittimità a Sezioni Unite è poi giunta, con una storica sentenza del 2008, a riconoscere al danno non patrimoniale una funzione onnicomprensiva ed una qualificazione unitaria, ritenendo così le diverse forme in cui esso più manifestarsi -danno morale, se inerente al cd. turbamento transeunte; danno biologico se relativo alla salute; danno esistenziale se influente sulla sfera areddituale del soggetto leso e finalizzato ad impedirne la realizzazione della personalità- mere categorie descrittive, respingendone ulteriori e diverse forme e assoggettandolo al limite della non futilità.

Nonostante la sua collocazione ai margini del danno biologico, la giurisprudenza maggioritaria riconduce il danno da usura psicofisica entro i limiti del danno esistenziale, dovendosi ad esso collegare tutte le restrizioni e le limitazioni che il soggetto ha dovuto sopportare nel tempo sulla sfera personale, in modo tale da condizionarne l’esistenza.

La difficoltà probatoria di un danno immateriale di tal fatta suggerisce la possibilità di ricorrere al meccanismo delle presunzioni a lungo elaborato ed utilizzato con riferimento alla colpa della P.A.

Di tale questione si è occupato a più riprese negli ultimi anni il Consiglio di Stato, il quale, nell’ammettere l’esperibilità della semplificazione probatoria a favore del danneggiato fondata sulla disciplina ex art. 2729 cc., con una recente pronuncia del 2013, resa in Adunanza Plenaria, ne ha delineato i confini.

Nello specifico, la pronuncia in questione ha evidenziato come spesso in queste situazioni il danno immateriale costituisca la prova principale dell’illecito, dovendo pertanto apprestarsi un valido sistema finalizzato ad agevolare il danneggiato in una così ardua impresa probatoria, sistema che finisce col riverberarsi sul meccanismo delle presunzioni semplici che consentono di risalire da fatti noti a fatti ignoti sulla base dell’id quod plerumque accidit e delle regole di esperienza.

Si finisce, in tal modo, per trasferire sulla controparte l’onere della prova contraria.

Una volta provata,  la presunzione semplice avrà la stessa efficacia della presunzione legale iuris tantum. In ogni caso tutto ciò sarà esperibile solo previa e necessaria allegazione del danno, ad opera del danneggiato, sia nell’an sia nel quantum, unitamente alla sua riferibilità eziologica all’agire publicum secondo un parametro di possibilità o verosimiglianza.

Il Consiglio di Stato, infine, indaga in merito alla natura dell’attribuzione patrimoniale derivante dall’accertamento della condotta illecita, precisando come a questa non possa riconoscersi natura retributiva bensì risarcitoria. La retribuzione quale diritto assoluto e non revocabile del lavoratore non può, difatti, spingersi sino a ricomprendere compensazioni derivanti da inadempimenti contrattuali, ravvisandosi invece in tali ipotesi una vera e propria obbligazione risarcitoria derivante dal grave inadempimento datoriale, quale quello derivante dalla perdita di riposo e dall’usura psicofisica, come tale contraddistinta da un regime di prescrizione ordinaria decennale e non già di quello quinquennale fissato per i crediti da lavoro o di risarcimento aquiliano.