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verdiana gorruso

Diritto dell'Unione Europea

Il potere esecutivo e giudiziario tra ordinamento italiano ed europeo

(di Verdiana Gorruso)

Continuando nell’ottica di comparazione tra la titolarità dei poteri nell’ordinamento italiano ed europeo, e delineando quindi i confini dell’esercizio della funzione esecutiva, non si può non sottolineare che questi sono definiti dal Governo nel panorama italiano e dalla Commissione nel panorama europeo.

In particolare, benché entrambi gli organi rappresentino i bracci operativi dell’archetipo istituzionale e abbiano un rapporto di stretta connessione con il rispettivo Parlamento, rappresentano nel loro complesso differenti tratti legati sia alla formazione sia alla struttura.

In riferimento alla struttura dell’Esecutivo italiano, si sottolinea che l’articolo 92 I comma C. afferma che “il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dei Ministri che insieme formano il Consiglio dei Ministri”, senza quindi accennare alle figure esistenti nella prassi del Vice Presidente del Consiglio, ai Ministri senza dicastero, ai Vice ministri e ai Sottosegretari.

Rispetto alla formazione del Governo, invece, il medesimo articolo di legge al II comma dispone che “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e su proposta di questo i Ministri

Pertanto viene formalizzata solo la terza fase dell’iter procedurale di formazione di Governo, lasciando le fasi delle consultazioni e dell’incarico alla Costituzione materiale.

Infatti, nella realtà, il Presidente della Repubblica deve nominare un Governo che sia in grado di ottenere la fiducia della maggioranza parlamentare e, pertanto, prima di procedere con la nomina è necessario che il Presidente conferisca l’incarico di formare il nuovo Governo ad un soggetto (Presidente del Consiglio incaricato) dopo aver proceduto alle consultazioni con i segretari dei partiti e dei presidenti dei gruppi parlamentari. Il soggetto incaricato procederà a predisporre la lista dei ministri.

Si rileva altresì che, dopo la nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri, da parte del Presidente della Repubblica, essi prestano giuramento nelle mani del Capo di Stato ex articolo 93 C.

Successivamente al giuramento (momento che designa la conclusione dell’iter di formazione dell’esecutivo) il nuovo Governo, entro dieci giorni, deve presentarsi alle Camere per esporre il programma e ottenere la fiducia ex articolo 94 C. I comma. Ciascuna Camera accorda o nega la fiducia mediante la mozione di fiducia che deve essere approvata a maggioranza semplice e con voto palese. Una volta ottenuta la fiducia, il Governo entra nella pienezza dei poteri e può iniziare a realizzare il programma presentato al Parlamento.

Può succedere che durante la legislatura si possano verificare delle crisi di Governo, ossia l’Esecutivo perde l’appoggio della maggioranza parlamentare.

A tal proposito, si rilevano elementi desumibili dalla Costituzione formale (crisi parlamentari derivanti dall’approvazione della mozione di sfiducia) e materiale (crisi parlamentari derivanti dalla questione di fiducia e crisi extraparlamentari).

Da tali osservazioni, si deduce che sia il momento di formazione sia le varie ipotesi di crisi del Governo hanno spesso la matrice nella prassi costituzionale più che nel mero formalismo letterale, cosicché tale discrasia da una parte può essere foriera di instabili equilibri costituzionali, ma dall’altra permette una maggior adattabilità all’evolversi della realtà concreta da parte dell’azione politica.

Il “Governo” dell’Unione è senz’altro rappresentato dalla Commissione, la quale è il motore dell’intera Comunità data l’ampiezza e la rilevanza delle sue funzioni.

I Commissari sono 28, “un cittadino di ciascuno Stato membro”, inclusi il Presidente e i Vicepresidenti, e durano in carica per un quinquennio, analogamente alla durata del mandato degli europarlamentari.

Il Presidente della Commissione europea è nominato dal Parlamento, dopo essere stato designato dal Consiglio europeo. Dalle elezioni del 2014 il Parlamento ha introdotto la procedura dei candidati capilista (SpitzenKandidat): ciascun partito politico europeo presenta un candidato alla carica di Presidente della Commissione e il partito che ottiene il maggior numero di voti può proporre il proprio candidato per tale carica. Il Presidente ha diversi poteri, tra i quali quello di “indicare” i nomi dei futuri commissari e il conseguente potere, eventuale, di farli decadere, così come disciplinato dall’art. 17 Trattato UE, che afferma: “un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il Presidente glielo chiede”.

Il Presidente occupa altresì una posizione privilegiata in quanto definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti e decide anche in merito all’organizzazione interna di quest’ultima, per assicurare la coerenza e l’efficacia della sua azione.

Attualmente il ruolo di Presidente è ricoperto dal lussemburghese Jean Claude Juncker, ma dal primo novembre 2019 cederà il posto alla tedesca Ursula von der Leyen dell’Unione Cristiano-Democratica di Germania (CDU), partito che nell’ambito dell’Unione aderisce al Partito Popolare Europeo (PPE).

Il Presidente nomina il primo vicepresidente e gli altri vicepresidenti, ad eccezione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente in virtù del suo mandato.

In particolare, quest’ultima ultima figura, introdotta con il Trattato di Lisbona, è nominata dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, in accordo con il Presidente della Commissione, ed entra in carica solo dopo aver avuto l’approvazione da parte del Parlamento.

L’Alto rappresentante “guida la politica estera e di sicurezza dell’Unione” e “presiede il Consiglio Affari esteri” (art. 18 Trattato UE). L’italiana Federica Mogherini verrà sostituita dallo spagnolo Josep Borrell i Fontelles, membro del PSE al Parlamento europeo e attuale Ministro degli esteri spagnolo. La nomina formale da parte del Consiglio necessita dell’accordo della neo eletta Presidente della Commissione.

I commissari europei, invece, sono nominati dal Consiglio europeo, dopo una procedura complessa.

Nella prima fase è il Consiglio europeo, di comune accordo con il neo-eletto Presidente della Commissione, che adotta l’elenco delle persone che intende nominare commissari. Tale elenco è redatto sulla base delle proposte presentate da ciascuno Stato membro. I designati commissari devono presentarsi dinanzi alle varie commissioni parlamentari in base alle proprie competenze (ogni commissario europeo è responsabile di un settore, paragonabile a un ministero), dopodiché ogni commissione si riunisce per elaborare una valutazione delle competenze e delle prestazioni del candidato che sarà poi trasmessa al Presidente del Parlamento. I membri della Commissione devono agire nel mero interesse dell’Unione, infatti gli Stati membri rispettano l’indipendenza dei commissari e “non cercano di influenzarli nell’adempimento dei loro compiti”.

 Successivamente la Commissione così formata, per entrare nella pienezza dell’esercizio delle sue funzioni, deve ottenere il voto di approvazione da parte del Parlamento e, infine, la nomina ufficiale da parte del Consiglio europeo.

Rispetto alle sue funzioni si sottolinea che la Commissione è il “braccio operativo” dell’Unione e pertanto rende esecutive le decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE, presenta al Parlamento europeo e al Consiglio disposizioni legislative da adottare e stabilisce, inoltre, le priorità di spesa dell’UE, unitamente al Consiglio e al Parlamento.

La Commissione, oltre a preparare i bilanci annuali da sottoporre all’approvazione del Parlamento e del Consiglio, controlla come vengono usati i fondi, sotto l’attenta sorveglianza della Corte dei conti europea.

La Commissione, di concerto con la Corte di Giustizia, garantisce che il diritto dell’UE sia correttamente applicato in tutti i Paesi membri e rappresenta l’UE sulla scena internazionale.

A dispetto della disamina del potere legislativo ed esecutivo, il potere giudiziario, in omaggio alla funzione attribuita dall’ordinamento, presenta una posizione sui generis finalizzata a contribuire al bilanciamento di poteri della macchina istituzionale tramite il precipuo scopo di far applicare e interpretare in modo uniforme le norme giuridiche.

Nell’ordinamento italiano, titolare di quest’ultimo potere è la Magistratura la quale è composta dall’insieme di organi che costituiscono la giustizia civile penale ed amministrativa. Quest’ultima è disciplinata dall’articolo 101 del testo costituzionale, il quale al primo comma dispone che la “giustizia è amministrata in nome del popolo” e al secondo comma che i “giudici sono soggetti soltanto alla legge” e pertanto devono essere “autonomi ed indipendenti da ogni altro potere”.

In Europa, invece, il potere giudiziario è attribuito alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) che comprende due sezioni giurisdizionali (Corte di Giustizia e Tribunale), nonché le Corti specializzate in alcuni settori.

La Corte di Giustizia, composta da un giudice per ogni Stato membro e da undici avvocati generali, tratta le richieste di pronuncia pregiudiziale presentate dai Tribunali nazionali e alcuni ricorsi per annullamento e impugnazioni.

Il Tribunale, composto da 47 giudici che saranno elevati a 56 a partire dal 1° settembre 2019 (due per ogni Stato membro), si pronuncia sui ricorsi per annullamento presentati da privati cittadini, imprese e, in taluni casi, governi di Paesi dell’UE. In pratica, ciò significa che questa sezione si occupa principalmente di diritto della concorrenza, aiuti di Stato, commercio, agricoltura e marchi.

Si precisa che il Trattato di Lisbona ha introdotto la possibilità di istituire i Tribunali specializzati. Attualmente l’unico Tribunale istituto in tal senso è quello della funzione pubblica, cioè un Tribunale specializzato nel contenzioso del personale.

La CGUE si pronuncia sui casi ad essa sottoposti, tra i quali, ad esempio: interpretare il diritto europeo tramite l’emissione di pronunce pregiudiziali, assicurare il rispetto della legge da parte degli Stati membri tramite le procedure di infrazione, annullare gli atti giuridici dell’Unione, assicurare l’intervento dell’UE a seguito del ricorso per omissione, nonché sanzionare UE tramite la richiesta di risarcimento del danno.

La Commissione e il Governo trovano la giusta collocazione sotto un unico cappello democratico in virtù anche del rapporto di stretta connessione che lega tali istituzioni con l’unico organo rappresentativo direttamente della volontà popolare (il Parlamento). Infatti tale connessione nel panorama italiano è visibile soprattutto nel rapporto fiduciario che lega il Legislatore all’Esecutivo, disciplinato da elementi della costituzione formale nonché materiale. Si precisa tuttavia che la mera procedura di formazione del Governo è diretta dal Presidente della Repubblica. Nel panorama europeo, invece, il Parlamento nomina il Presidente della Commissione e dà voto di approvazione a quest’ultima, in quanto la nomina ufficiale avviene da parte del Consiglio europeo. Il Parlamento europeo può inoltre votare una mozione di censura nei confronti della Commissione ed in tal caso quest’ultima è obbligata a dimettersi.

Rispetto al potere giudiziario, infine, si denota senz’altro una comunione di intenti nell’organizzazione del sistema giurisdizionale che caratterizza i due ordinamenti. Tali archetipi istituzionali, pur avendo sfumature diverse, collaborano in maniera sinergica pur nel riconoscimento del principio del primato del diritto europeo sul diritto interno.

Diritto dell'Unione Europea

La separazione dei poteri nell’ordinamento italiano ed europeo: il ruolo del  Parlamento

(di Verdiana Gorruso)

La separazione dei poteri rappresenta uno dei principi cardine dello Stato di diritto nonché, quindi, un tratto comune caratterizzante le diverse Costituzioni democratiche. I poteri tradizionalmente identificati sono quello legislativo, esecutivo e giudiziario e rappresentano una simbolica suddivisione della sovranità, elemento costitutivo di uno Stato.

L’importanza della suddivisione dei poteri è ben espressa anche dal filosofo francese Montesquieu, il quale nel 1749 nello “Spirito delle leggi” affermava che “Chiunque abbia il potere è portato ad abusarne; egli arriva sin dove non trova limiti” e continuava “perché non si possa abusare del potere occorre che il potere arresti il potere”.

Tale teoria, quindi, afferma che ogni funzione pubblica deve essere attribuita a un potere distinto, altrimenti la detenzione dello stesso potrebbe portare alla tirannia. Inoltre, le tre funzioni (intese come esercizio dei singoli poteri) devono essere attribuiti ad organi che agiscono secondo il principio del check and balance, cosicché il potere di un organo finisce là dove inizia l’altro. Pertanto l’esercizio di un potere deve essere autonomo dall’altro, ma al contempo vi deve essere connessione e relazione di modo che possa sussistere una reciproca limitazione.

Tale teoria, pertanto, rappresenta la cornice entro la quale si sono sviluppate ed affinate le diverse Costituzioni moderne, tra le quali, senz’altro, quella italiana nonché l’intero quadro istituzionale dell’Unione europea.

Soffermandoci sulle realtà succitate si può sottolineare che in linea teorica nel panorama italiano il potere legislativo è attribuito al Parlamento, il potere esecutivo al Governo e quello giudiziario alla Magistratura. Nel panorama europeo, invece, la funzione legislativa è esercitata nella maggior parte delle materie congiuntamente dal Parlamento dell’Unione europea e dal Consiglio dei ministri dell’Unione europea, la funzione esecutiva è di competenza della Commissione europea e quella giurisdizionale della Corte di Giustizia dell’Ue.

Sia nel contesto italiano che europeo, il Parlamento svolge una funzione di primaria importanza ossia è adibito a produrre norme giuridiche all’interno dei rispettivi ordinamenti. Come sopra citato, occorre fin da subito sottolineare la netta differenza tra il contesto italiano ed europeo: nel primo il potere legislativo è attribuito esclusivamente al Parlamento, mentre nell’Unione esso è di competenza del Parlamento e del Consiglio.

Il Parlamento italiano (artt. 55-82 C.) è l’unico organo costituzionale eletto direttamente dal popolo ed è suddiviso in due Camere con pari funzioni (bicameralismo perfetto).

Le sue funzioni principali, oltre a quella legislativa, sono quelle di controllo e di indirizzo politico nei confronti del Governo, nonché di revisione costituzionale.

Relativamente alla funzione legislativa, appare opportuno sottolineare che tra i membri con potere di iniziativa vi è altresì il Governo. Quest’ultimo, prima di entrare nella pienezza dei suoi poteri, deve ricevere la fiducia del Parlamento tramite l’approvazione della mozione di fiducia. Si delinea in tal modo il rapporto di fiducia tipico della forma di governo della Repubblica parlamentare.

Volgendo lo sguardo al di fuori dai confini italiani, si rileva che l’attuale testo normativo dal quale si può evincere sia la struttura sia il funzionamento dei singoli organi europei è il Trattato di Lisbona. Quest’ultimo è entrato in vigore il primo dicembre del 2009 e si suddivide al suo interno in due sezioni: il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Ai sensi dell’articolo 13 del TUE, “L’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuovere i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stai membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle politiche e delle sue azioni”. Pertanto l’architettura istituzionale posta alla sua base dovrebbe avere come filo conduttore la creazione di un equilibrio istituzionale finalizzato a consolidare il cuore democratico dell’Unione.

Il Parlamento europeo, oltre ad essere la prima istituzione menzionata nei singoli trattati dell’Unione, è l’unico organo ad essere investito della legittimazione democratica con l’elezione diretta dei suoi membri da parte dei cittadini dell’Unione.

All’origine dei trattati istitutivi non esisteva un organo chiamato Parlamento, bensì una “Assemblea comune della Ceca” formata da 78 membri designati dai Parlamenti nazionali degli allora Sei stati fondatori.

Con i Trattati di Roma del 19 marzo 1958, l’Assemblea comune della Ceca divenne “l’Assemblea parlamentare europea” composta da 142 membri nominati secondo le elezioni di secondo livello e con un ruolo meramente consultivo cosicché si attribuiva al Consiglio, cioè ai governi nazionali, il quasi monopolio della funzione legislativa.

Il 30 marzo 1962 l’Assemblea mutò nome in “Parlamento europeo” e solo il 20 settembre 1976 il Consiglio dell’Unione decise che il Parlamento europeo dovesse essere costituito da membri eletti a suffragio universale diretto con un mandato della durata di 5 anni.

Rispetto alle sue funzioni, si precisa che il Parlamento è titolare, insieme al Consiglio, del potere legislativo. La procedura di formazione della norma europea può essere ordinaria o speciale.

Nel primo caso sussiste l’adozione congiunta con il Consiglio di un regolamento, di una direttiva o di una decisione su proposta della Commissione. Quella speciale, invece, consiste nell’adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento con la consultazione del Consiglio o viceversa. Il Parlamento decide, inoltre, sugli accordi internazionali e in merito agli allargamenti, rivede il programma di lavoro della Commissione e le chiede di presentare proposte legislative.

L’Europarlamento, inoltre, esercita un controllo democratico su tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UE e in particolare sulla Commissione, poiché ha il potere di approvare e respingere la nomina dei commissari europei e di censurare collettivamente tale organo. Esamina le petizioni dei cittadini e discute la politica monetaria con la Banca centrale europea; infine, elabora insieme al Consiglio il bilancio dell’Unione europea e approva il bilancio di lungo periodo dell’UE, il “quadro finanziario pluriennale”.

Si precisa, altresì, che. sebbene il potere di iniziativa legislativa spetti alla Commissione, il Trattato di Maastricht prima e di Lisbona successivamente hanno concesso al Parlamento europeo un diritto di iniziativa legislativa che gli consente di chiedere alla Commissione di presentare una proposta.

Da tale descrizione deduciamo, quindi, che, il Parlamento europeo in alcune materie è titolare insieme al Consiglio dell’Unione della funzione legislativa, invece in politica estera, di difesa comune e di politica economica ha solo un ruolo di consultazione. Inoltre, è da sottolineare il rapporto stretto tra Parlamento e Commissione: il Parlamento elegge infatti il Presidente della Commissione, la quale entra in funzione solo con il voto di approvazione del Parlamento e se quest’ultimo vota una mozione di censura approvata dai 2/3 dei parlamentari, allora la Commissione è obbligata a dimettersi.

Il rapporto tra Parlamento e Commissione può richiamare quello esistente tra Parlamento e Governo italiano.

Passando la nostra analisi al Consiglio dei ministri, le cui origini risalgono al Trattato di Parigi del 1951 si rileva che, insieme alla Commissione europea e al Parlamento europeo, è uno degli attori principali nel panorama politico istituzionale europeo,

I vari Trattati europei, dalla creazione della CEE del 1957 al Trattato di Maastricht del 1993, hanno esteso la portata e la natura del ruolo politico del Consiglio, conferendogli maggiore importanza.

Il Consiglio dell’Unione europea ha una composizione fissa e variabile allo stesso tempo. Fissa, poiché si riunisce sempre mediante rappresentanti dei governi nazionali degli Stati membri. Variabile, perché la composizione delle riunioni cambia in relazione all’oggetto delle questioni all’ordine del giorno. Anche per questo, l’altro nome del Consiglio dell’Unione Europea è Consiglio dei ministri dell’Ue.

La funzione principale del Consiglio è, come precisato precedentemente, quella di esercitare la funzione legislativa. Come ricordato, tale attribuzione può essere svolta o insieme al Parlamento (procedura legislativa ordinaria), oppure con la mera consultazione di quest’ultimo organo.

Il Consiglio, inoltre, coordina le politiche economiche dell’UE e svolge un ruolo importante in materia di politica estera e sicurezza.

Come sopra affermato, quindi, sia nell’ordimento italiano che in quello europeo il Parlamento rappresenta l’unica istituzione i cui membri sono eletti direttamente dal corpo elettorale (fatta eccezione per i senatori a vita nel Parlamento italiano). Entrambi sono titolari della funzione legislativa e si caratterizzano per avere una stretta connessione con l’organo titolare del potere esecutivo ossia il Governo, in Italia, e la Commissione, nell’Unione europea.

È opportuno a tal proposito sottolineare il recente riempimento di poteri del Parlamento europeo rispetto alla più remota definizione delle funzioni parlamentari identificate dall’Assemblea costituente al momento della redazione del progetto di Costituzione. Infatti solo con il Trattato di Lisbona la procedura legislativa ordinaria diviene la principale modalità per legiferare in diversi settori incrementando in tal modo il ruolo del Parlamento europeo.

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