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Strategie di prevenzione e contrasto della corruzione nella sanità pubblica

Introduzione

Ciò che interessa mettere in luce in questo articolo è la fase preliminare di acquisto di beni, servizi e opere da parte di un ospedale pubblico. Ovvero, dal momento in cui nasce un fabbisogno all’interno di un ente sanitario pubblico, al momento in cui tale fabbisogno viene formalmente esplicitato al mercato di riferimento, intervengono dinamiche interne ed esterne all’ente che coinvolgono diversi attori. Si è cercato attraverso questo elaborato di fare chiarezza su tali dinamiche. Più precisamente, che cosa avviene tra la decisione di acquisto e l’emanazione di un bando di gara da parte si una stazione appaltante? Molte risorse economiche vengono destinate dallo Stato al settore della sanità pubblica, che insieme al settore previdenziale rappresenta uno dei capitoli di spesa più corposi nel nostro Paese. Spesso apprendiamo dalla cronaca giudiziaria che questa grossa fetta di risorse pubbliche vengono mal spese, oppure illegittimamente controllate da logiche di tipo personale. La proposta è quella di rendere il più chiaro possibile il quadro decisionale all’interno dell’ospedale pubblico che si accinge all’acquisto di beni, servizi o opere, tutto ciò a prescindere dal tipo di procedura d’approvvigionamento prescelta. Il focus dell’analisi ha riguardato pertanto il processo decisionale, mentre il costrutto specifico dal quale è poi scaturita la proposta di azioni preventive è quello di delega informale. Quest’ultima intesa come prassi negativa che può ostacolare la trasparenza dei processi decisionali interni ad un ente e favorire l’instaurarsi dei fenomeni corruttivi. Con questo non si intende demonizzare in generale l’istituto della delega di funzioni, inteso come riparto di responsabilità all’interno di organizzazioni complesse (MORGANTE, 2021). Si intende unicamente portare l’attenzione sul fatto che spesso, se non adeguatamente amministrato all’interno di un’organizzazione, tale istituto potrebbe assumere delle derive rischiose e pericolose per l’organizzazione stessa. Si potrebbe infatti creare un coinvolgimento, occulto ed illegittimo, di figure professionali o soggetti il cui scopo non è il bene dell’organizzazione per cui operano bensì il proprio interesse personale.

Le fasi di approvvigionamento di beni e servizi nella Pubblica Amministrazione

Formalmente, in base al D.Lgs.n.50 del 2016 conosciuto come il codice dei contratti pubblici, il processo di approvvigionamento di beni, servizi e opere nella Pubblica Amministrazione si articola nelle seguenti cinque fasi: programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e controllo (CHITI, 2016). Al solo scopo di operazionalizzare queste cinque fasi e renderle maggiormente fruibili concettualmente ai fini del nostro elaborato, propongo una rimodulazione di queste. Pertanto, adottando un criterio esclusivamente di tipo temporale, ridefiniamo le seguenti quattro fasi che scandiscono normalmente una procedura di acquisto all’interno di un ente sanitario pubblico:

f0”  : nascita dell’esigenza di acquisto di beni, servizi o opere da parte di una stazione appaltante

Ci troviamo all’interno della fase iniziale nella quale alla direzione di un ente sanitario pubblico si palesa una necessità di approvvigionamento. Si tratta di una fase informale ed interna, che mobilità una serie di professionalità che si interrogano nel delineare le caratteristiche ed il presunto costo dell’oggetto di approvvigionamento. Ai fini di rendere il più possibile trasparente il processo decisionale interno ad un ente sanitario pubblico, si rende necessario che tutte le azioni poste in essere all’interno di questa fase vengano tracciate e rendocontate con opportuni verbali. A tal proposito si rimanda all’allegato A, da me ideato e proposto in fondo a questo elaborato. A tal proposito rimando all’allegato A, situato al termine del presente elaborato, un verbale da me ideato e proposto quale possibile modello da poter implementare nelle strutture sanitarie pubbliche, il quale consente di tenere traccia della fase “f0”.

f1” : ufficializzazione della richiesta di acquisto.

In questa fase avviene la formalizzazione della procedura di approvvigionamento prescelta da parte di un ente sanitario pubblico (o stazione appaltante). Ad esempio alcuni tipi di procedure prescelte potrebbero essere: la procedura aperta, la procedura ristretta, affidamento diretto, ecc. (CALCAGNO, 2022).

f2” : individuazione dell’operatore / degli operatori economici prescelti.

Si tratta della fase in cui avviene la siglatura del contratto tra operatore economico ed ente sanitario pubblico.

 f3” : esecuzione del contratto.

L’accordo siglato nella precedente fase, tra operatore economico ed ente sanitario pubblico, viene eseguito e reso effettivo.

Il Coefficiente di attribuzione gerarchica (Cag)

Ai fini di rendere maggiormente comprensibile la tematica trattata, così delicata e complessa, proviamo ad ipotizzare la seguente situazione. Immaginiamo che un ospedale pubblico debba sostituire un macchinario destinato al reparto di radiologia, in quanto quello in utilizzo al reparto è ormai vecchio e obsoleto. Il direttore generale dell’ospedale, o un suo delegato, attiverà verosimilmente la fase preliminare “f0” sopra argomentata, ciò al fine di raccogliere il reale fabbisogno del reparto e mettere meglio a fuoco i requisiti del prodotto da acquistare. A questo punto potrà essere impiegato il verbale di istruttoria interna proposto all’allegato A, quale strategia preventiva per contrastare il fenomeno della delega informale sopra citato. Emergeranno quindi chiaramente gli attori coinvolti ed i processi decisionali attivati in questa fase pre-acquisto. Questo passaggio risulta fondamentale in quanto consentirebbe di prevenire l’istaurarsi dei reati di “Turbata libertà degli incanti” Art. 353 Codice Penale e di “Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente” Art. 353 bis Codice Penale (artt. 9 e 10 della L. 13 agosto 2010 n. 136). Inoltre consentirebbe di tracciare e documentare con dovizia di particolare il processo di redazione di un capitolato di gara.

Ritornando al nostro esempio, stando al normale flusso di lavoro basato sul reale organigramma dell’ente, il direttore dell’ente coinvolgerà verosimilmente per competenza le seguenti professionalità:

– Il primario di radiologia (in quanto destinatario del nuovo macchinario),

– il fisico sanitario (in quanto esperto coinvolto in materia di radioprotezione),

– il responsabile del servizio di ingegneria clinica (anche lui coinvolto a motivo del contenuto tecnologico del prodotto di interesse),

– il provveditore (per tutti gli aspetti inerenti la documentazione della procedura di approvvigionamento da predisporre). Avremmo pertanto un gruppo di lavoro composto da unità operative differenti: quelle coinvolte nella procedura di definizione dei fabbisogni dell’ente e quelle destinatarie ed utilizzatrici del prodotto oggetto di interesse (apparecchio radiologico). Riassumendo troveremo quindi ipoteticamente coinvolte le seguenti cinque professionalità interne all’ente:, che riassumiamo: direttore generale, primario di radiologia, responsabile della fisica sanitaria, responsabile dell’ingegneria clinica e provveditore. Ovviamente, ognuna di queste figure, rappresenta una specifica area di competenza ospedaliera.

Potrebbe accadere tuttavia che il primario di radiologia incarichi il suo aiuto-primario nel supportare gli altri interlocutori interni all’ente nell’individuazione dei fabbisogni di acquisto. E fino a qui non ci sarebbe nulla di male. Ciò che a questo punto sarebbe strano è se al posto di un radiologo verrebbe coinvolto invece un oncologo oppure un geriatra, oppure che il fisico sanitario ospedaliero non venga coinvolto e a lui venga sostituito un consulente esterno per motivi non ben precisati. Insomma, tutto ciò che esulerebbe dal formale organigramma e dalle procedure di lavoro interne ad un organizzazione, si potrebbe misurare al fine di individuare un coefficiente matematico. Tale coefficiente misurerebbe pertanto il corretto grado di attribuzione gerarchica degli attori coinvolti nella procedura di approvvigionamento di beni e servizi atticata da un ente. Sarebbe specificamente riferito alla fase “f0”, cioè la fase antecedente la formalizzazione della procedura di acquisto.  E’ proprio in questa fase che si esprime in modo ufficioso ed informale il potere di influenzamento dei vari attori coinvolti. Questo perché una volta che, ad esempio, un bando di gara viene pubblicato vi è già un capitolato tecnico che rappresenta in modo chiaro ed univoco  il fabbisogno di acquisto dell’ente, e non vi è possibilità di modifica di questo, pena l’abortire la procedura di gara in oggetto oppure il modificarla con artifizi in itinere.

Ritornando al nostro esempio, se due dei cinque interlocutori incaricati formalmente verrebbero esclusi e si aggiungerebbero alla riunione istruttoria in esame due interlocutori differenti (ad esempio due interlocutori afferenti a funzioni aziendali diverse rispetto al prodotto/servizio oggetto di interesse, oppure due consulenti esterni), dovremmo chiederci il perché. Dovremmo infatti domandarci come mai il direttore generale non coinvolge il fisico sanitario ed il radiologo, dipendenti dell’ospedale, e preferisce incaricare altri due soggetti esterni. Nello specifico, il consulente esterno colmerebbe realmente una mancata professionalità interna all’ente nella definizione dei fabbisogni di acquisto? Oppure, perché al posto del primario di radiologia verrebbe coinvolto uno specialista differente? In realtà potrebbe anche accadere che un ente non possieda una risorsa interna adeguatamente preparata per definire l’acquisto di un prodotto o un servizio. Nulla di male, in questo caso con l’implementazione del modello di verbale proposto all’Allegato a, si potrà legittimamente coinvolgere, con la massima trasparenza e tracciabilità, dei consulenti esterni per colmare questo vuoto. Tuttavia, consideriamo ai fini di calcolo del nostro coefficiente Cag, la presenza di attori sovrannumerari presenti nel verbale della fase istruttoria un indicatore di anomalia. Ciò nel senso che, maggiore è il numero dei consulenti esterni coinvolti da parte di un ente pubblico nella definizione dei fabbisogni di un acquisto, più complessa è la ricostruzione del processo decisionale. Possiamo a questo punto calcolare il nostro coefficiente di attribuzione gerarchica così definito:

dove:

Cag = è il coefficiente di attribuzione gerarchica;

nap = numero degli attori che dovrebbero essere coerentemente coinvolti, in base alla pertinenza del loro ruolo rispetto al fabbisogno d’acquisto attivato dall’ente (nell’esempio di cui sopra sarebbero 5). nape = numero degli attori nap esclusi nella definizione dei fabbisogni di acquisto.

nas = numero degli attori sovrannumerari, cioe: attori interni o esterni all’ente che replicano funzioni aziendali già coinvolte in questa fase, o riguardano aree di competenza non pertinenti alla definizione dei fabbisogni di acquisto.

Nel nostro caso in esame, ipotizziamo che vengano coinvolti solo 3 dei 5 interlocutori ospedalieri di cui sopra aventi titolo a partecipare alla fase istruttoria “f0”, e vengano aggiunti 2 consulenti esterni o interni dotati di medesimo background professionale dei 2 esclusi.

 Il nostro Cag sarà pertanto di 0.333. E’ importante rilevare che tale coefficiente sarà sempre compreso tra 0 e 1 dove: zero significherà che gli attori coinvolti nella stesura dei fabbisogni di acquisto non sono stati scelti in modo adeguato in base alle considerazioni di cui sopra; uno rappresenterà invece la condizione ottimale.

L’indicatore dei processi formali ed informali (Ipfi)

Intendo adesso analizzare con un modello matematico la dicotomia esistente tra processi formali e processi informali all’interno di un’ente sanitario pubblico. Propongo pertanto l’Ipfi, cioè l’indicatore dei processi formali ed informali. Lo scopo di tale indicatore è quello di mettere a nudo il discriminante esistente tra le azioni dichiarate a livello procedurale da una stazione appaltante e le azioni riscontrate a seguito di controllo sulla stessa. Tale indice è spendibile in tutte le fasi sopra argomentate: f0, f1, f2 e f3.

Per capire meglio l’applicazione di questo indicatore possiamo proporre alcuni esempi, riguardanti le quattro fasi sopra richiamate.

1) Nella fase “f0”, fase in cui nasce la necessità da parte di un ente di approvvigionare beni e servizi, si creeranno ipoteticamente dei momenti di lavoro socialmente rilevanti. Ad esempio i funzionari pubblici di una stazione appaltante potranno dare luogo a delle riunioni, nelle quali potranno coinvolgere alcune professionalità portatrici di informazioni. Tali incontri permetteranno quindi alla stazione appaltante di raccogliere tutti i dati necessari per la definizione del prodotto, servizio o opera di interesse e del relativo prezzo. Siamo ancora all’interno di una fase di esplorazione del mercato, dove è fondamentale tenere tracciate tutte queste riunioni, utili e propedeutiche alla successiva creazione di una eventuale procedura di gara. Redigere i verbali di queste riunioni, consentirebbe di tracciare tutti i processi decionali ed il corso di azioni. All’interno di questi verbali, potremo trovare indicate alcune informazioni salienti del tipo: luogo, data e ora dell’incontro, partecipanti all’incontro, oggetto dell’incontro, durata dell’incontro, ecc. A questo punto, una volta formalizzati (si auspica) tutti i passaggi nei verbali, sarà sufficiente effettuare dei controlli. Tali controlli potranno ad esempio accertare se i nominativi dei presenti, indicati nel verbale, erano quel giorno realmente presenti in struttura, confrontandoli con un registro presenze. Oppure gli ispettori potranno verificare se le mansioni attribuite ai partecipanti della fase istruttoria corrispondano a verità. O ancora essi potranno verificare se gli argomenti elencati all’ordine del giorno sono pertinenti con l’acquisto in previsione. Insomma, usando come traccia il modulo proposto nell’Allegato a si potrebbero incrociare e verificare una serie di dati.

2) Nella fase “f1”, quella della formalizzazione della richiesta, tutta la documentazione inerente la procedura di approvvigionamento offrirà una serie di punti da verificare. Ad esempio, se nel capitolato di gara viene richiesto un determinato prodotto o servizio ad un certo prezzo, l’ispettore potrà verificare se tale prezzo sarà in linea con i prezzi di mercato. Oppure, si potrà verificare se i requisiti amministrativi richiesti agli operatori economici ed esplicitati sul bando di gara siano correttamente bilanciati, cioè consentano di partecipare a tutte le aziende dotate di una certa solidità senza però escluderne ingiustamente altre.

3) La fase “f2”, quella dell’individuazione (ad esempio a mezzo aggiudicazione di gara) dell’operatore economico prescelto, presenterà anch’essa una serie di punti da verificare. Gli ispettori potranno ad esempio controllare la corrispondenza tra quanto esplicitato dal capitolato di gara in merito alle caratteristiche tecniche del prodotto/servizio, e quanto presentato nell’offerta tecnica da parte dell’operatore economico aggiudicatario.

4) Nella fase “f3”, cioè quella dell’esecuzione del contratto, si potranno trovare altrettanti punti di verifica. Ad esempio, se il gestore del servizio si è impegnato ad eseguire  quattro visite di manutenzione preventiva annua presso le infrastrutture oggetto di gara, ma in realtà ne esegue solo due, tale elemento rappresenterà un delta di discordanza significativo.

Tutti questi saggi di verifica verranno riportati nella formula dell’ Ipfi in base ai criteri sopra richiamati.

La formula matematica da me costruita alla luce di tutte le considerazioni sin qui esposte è la seguente:

dove:

L’indice di corruzione per procedura di approvvigionamento (Icpa)

Dall’applicazione congiunta del coefficiente di attribuzione gerarchica (Cag) e dell’indicatore dei processi formali ed informali (Ipfi) deriviamo l’indice di corruzione per procedura di approvvigionamento (Icpa):

Icpa = Cag x Ipfi

Si tratta di una rilevazione maggiormente accurata. Con l’applicazione di questo indicatore infatti i valori ottenuti, per singola procedura di approvvigionamento, saranno maggiormente polarizzati (cioè “schiacciati”) verso l’estremità.  Anche in questo caso avremo un continuum variabile, entro cui collocare il punteggo per l’indicatore Icpa, a cui poli troveremo: 1.00 = regolarità completa mentre 0.00 = regolarità nulla.

L’indice di corruzione per stazione appaltante (Icsa)

Volendo esaminare l’intero operato di una stazione appaltante dovremmo necessariamente ipotizzare un indice di corruzione che comprenda più procedure di approvvigionamento esperite dalla stessa. Per rispondere a questa esigenza specifica propongo l’indice di corruzione per stazione appaltante, cioè l’Icsa, la cui formula è la seguente:

dove:

p = è il numero di procedure di approvvigionamento esperite dalla stazione appaltante esaminata, che va dalla fornitura p=1 alla fornitura n-esima.L’indicatore Icpa mi permette di avere un dato utile per capire quanto la singola stazione appaltante sia affidabile in termini di adeguatezza negli acquisti.

Avremo pertanto un continuum variabile, entro cui collocare il punteggo per l’indicatore Icsa, a cui poli troveremo: 1.00 =massima adeguatezza mentre 0.00 = adeguatezza nulla.

 

Per concludere: una simulazione

Potremmo a questo punto effettuare una simulazione numerica per verificare l’operatività delle formule proposte. A tal proposito attribuiremo dei valori arbitrari compresi tra 0,00 e 1,00 ad Icpa. Distribuiremo quindi tali valori di Icpa su un numero di procedure di approvvigionamento, esperite da una medesima stazione appaltante, pari a 10. Successivamente, sulla base di questi valori, calcoleremo il valore di Icsa. La seguente tabella esplicativa ci aiuterà a comprendere meglio.

                                                                                   Tabella 5.1 Relazione tra Icpa e Icsa

Inoltre, si potrebbe derivare anche un grafico cartesiano ponendo sull’asse delle ascisse il parametro p e sull’asse delle ordinate una scala di valori compresa tra 0,00 e 1,00. In modo tale, oltre ad avere un unico valore medio espresso da Icsa, riusciremmo ad avere anche il trend espresso da Icpa. Tale trend, in rapporto ad una baseline, ci informa sul livello di adeguatezza di una singola stazione appaltante in un arco di tempo. In base alla tabella di cui sopra deriviamo il seguente grafico:

                                                                              Grafico 1. Relazione tra Icpa e Icsa

Dall’esempio notiamo che sono state considerate per l’appunto10 procedure di approvvigionamento per la stazione appaltante esaminata; Icsa è di 0,56 e tale valore costituisce la baseline di riferimento. (considerando che il valore 1,00 esprime la massima adeguatezza negli acquisti). Per ciò che riguarda il trend notiamo un picco positivo in occasione del 3°, 4° e 5° approvvigionamento. Successivamente a questo picco il valore di Icpa decade. Questo tipo di andamento potrebbe prestarsi a delle speculazioni di vario tipo. Ad esempio: in occasione del 6° approvvigionamento potrebbe essere cambiato l’asset direzionale di un ospedale pubblico, ne potrebbe essere ipoteticamente subentrato uno nuovo che avrebbe fatto precipitare l’adeguatezza degli acquisti fino allo 0,30 dell’8° approvvigionamento. Continuando in questa speculazione, tale asset direzionale potrebbe rischiosamente funzionare in base a delle logiche di potere anzichè a delle logiche di competenza. Questo scenario ipotizzato porta ad riflessioni che eventualmente potrebbero essere ulteriomente sviluppate, passando dall’essere semplici congetture a diventare vere e proprie ipotesi di ricerca.

(A cura di Aurelio Calcagno)

Allegato A

Verbale di istruttoria interna per la predisposizione dell’approvvigionamento di beni, servizi e opere

 

 

BIBLIOGRAFIA

CALCAGNO, A. (2018). Analisi delle dinamiche di gruppo e dei processi decisionali nei fenomeni corruttivi riferiti agli appalti pubblici italiani. Università degli Studi di Milano-Bicocca – Dipartimento di Psicologia. Relatore: Prof. Luigi Ferrari. Tesi di Aurelio Calcagno.

CALCAGNO, A. (2022). Gli indicatori quantitativi per il contrasto alla corruzione negli appalti pubblici.

Rivista Economia e Diritto  – Rivista scientifica digitale mensile: 11 Ottobre 2022. www.economiaediritto.it, ISSN 2282-3964.

CHITI M.P. (2016). “Il sistema delle fonti nella nuova disciplina dei contratti pubblici”. Giornale di diritto amministrativo 40/2016.

Legge del 13 agosto 2010 n. 136 “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”.

MORGANTE M. (2021). La ripartizione volontaria dei doveri di sicurezza tra garanti “innominati”: le deleghe di funzioni. Orientamenti – Archivio penale 2021 n.1.


Rivista scientifica digitale mensile (e-magazine) pubblicata in Legnano dal 2013 – Direttore: Claudio Melillo – Direttore Responsabile: Serena Giglio – Coordinatore: Pierpaolo Grignani – Responsabile di Redazione: Marco Schiariti
a cura del Centro Studi di Economia e Diritto – Ce.S.E.D. Via Padova, 5 – 20025 Legnano (MI) – C.F. 92044830153 – ISSN 2282-3964 Testata registrata presso il Tribunale di Milano al n. 92 del 26 marzo 2013
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